青田县人民政府
行政复议决定书
青政复决〔2022〕30号
申请人：夏某丹
被申请人：青田县高湖镇人民政府，统一社会信用代码：113325220026537500，住所地：浙江省青田县高湖镇新湖街55号。
法定代表人：刘建波，系镇长。
第三人：项某民、项某杰、项某平、项某峰、季某仙
代表人：项某民
申请人不服被申请人于2022年3月9日作出的农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》，于2022年3月29日向本机关申请行政复议，复议请求为撤销该《农村宅基地批准书》并责令第三人停止建房。本机关依法受理并进行审理，本机关于2022年7月12日组织行政复议听证会，申请人夏某丹及委托代理人，被申请人青田县高湖镇人民政府负责人王小伟及委托代理人，第三人代表人项某民到庭参加听证，本案现已审理终结。
本机关在受理案件后，于2022年4月2日向被申请人送达《青田县行政复议局行政复议答复通知书》及相关申请材料副本，被申请人于2022年4月6日向本机关提交书面答复并提供相关证据材料。本机关于2022年4月1日向第三人项某民等人送达《青田县行政复议局行政复议受理通知书》及权利义务告知书、相关申请材料副本。
申请人称：2019年，第三人项某民等人向被申请人申请建房，在公示期间，因第三人项某民等人申请建房用地包含申请人拥有的土地（猪栏基），且申请材料中的《送字》涉嫌伪造，申请人认为其并未出具过该《送字》。2021年，第三人等人再次申请建房审批，并且申请用地同样包含了申请人的土地，所提交的材料同样涉嫌伪造的《送字》，申请人在公示期间再次提出异议，2021年11月26日，青田县自然资源和规划局作出青自然资源规法复〔2021〕7号答复函，并明确处理结论为：青田县高湖镇人民政府已立即停止该联建房审批程序。申请人在收悉该回复函后，为防止第三人项某民等人再次以涉嫌伪造的《送字》申请建房，于2022年2月向青田县人民法院提起诉讼，青田县人民法院受理后进行调解，案号为（2022）浙1121民初诉前调534号，调解无果后，法院正式立案，案号为（2022）浙1121民初911号。该案在审判过程中经法院调查发现，第三人项某民等户的联建房建设申请，被申请人已于2022年3月9日作出农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》，同日，青田县自然资源和规划局分别作出建字第331121（2022）61003号《建设工程规划许可证》、地字第331121（2022）61003号《建设用地规划许可证》，现该案申请人已撤回起诉。申请人在知悉第三人项某民等人的联建房建设审批通过后感到疑惑和震惊，因此次第三人项某民等户的建房审批程序中，申请人未看到任何公示材料，因第三人项某民的联建房的《四邻协议》涉及申请人子女，经申请人子女确认，亦未出具过《四邻协议》，申请人认为，第三人的申请材料中涉嫌伪造材料，建房申请未公示、没有《四邻协议》等情况，且被申请人明知第三人项某民等人的联建房建设用地存在纠纷未处理的情况下，无视申请人的合法权益，对第三人项某民等人的联建房建设进行审批，与事实不符，于法无据且审批程序违法。案涉争议土地（猪栏基）系1995年5月19日通过遗产继承的方式，归申请人及其丈夫季某令所有，该猪栏基至今一直由申请人管业、使用。共有人季某令于2015年正月去世，其留下的财产按照《继承法》的规定，对于案涉土地（猪栏基）应当由其妻子（本案申请人）、子女继承。申请人夫妇婚姻关系存续期间共生育6女1子，现7个子女均放弃对该土地（猪栏基）的继承，故案涉土地由申请人合法取得。根据第三人项某民等人的联建房审批材料显示，其提交的《送字》内容为申请人及其亡夫季某令将其拥有的土地（猪栏基）赠送给女儿季某丽、女婿叶某彬，由申请人及季某令分别签字并捺指印，该《送字》经过申请人核对，其并未出具过此《送字》，《送字》所载“夏某丹”的签字及指印并非申请人的笔迹和指印，故申请对《送字》所载“夏某丹”的签字及指印进行司法鉴定。现第三人项某民等人已经拆除了房屋并对案涉争议土地（猪栏基）及地表房屋进行拆除，因本案需要进行鉴定，时间周期较长，且该行政审批可能会被撤销，为防止给申请人造成不必要的损失，请求复议机关责令第三人项某民等人立即停止联建房建设。综上，被申请人作出农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》程序违法且与事实不符，于法无据，请求复议机关予以撤销。
被申请人答复称:一、《农村宅基地批准书》是作出《建设用地规划许可证》的过程性行政行为，不具有可诉性，请复议机关驳回申请人的复议申请。农民私人建房涉及多个行政机关多阶段的行政行为，当多个行政机关分别作出多阶段行政行为时，应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。在本案，申请人认为猪栏基归其所有，以审批材料中《送字》系伪造为由申请行政复议，其复议请求的实质是针对争议猪栏基土地使用权归属问题。可见，对申请人产生实质影响的是《建设用地规划许可证》，《农村宅基地批准书》是《建设用地规划许可证》的审批材料之一，作为《建设用地规划许可证》审批的过程性行政行为，被申请人作出《农村宅基地批准书》没有对申请人的权利义务产生实质影响，该行政行为不具有可诉性。二、被申请人作出农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。2019年，被申请人在收到第三人等人申请建房材料，并根据程序进行公示，公示期内申请人提出异议，收到异议后，被申请人组织双方多次调解，并邀请镇矛调分中心介入。2021年8月10日，被申请人某村村两委根据前期调解和走访情况经研究同意第三人等人建房申报，公示后上报被申请人，被申请人综合某村村两委集体意见及镇矛调分中心相关调解记录再次对该建房户进行镇级公示，公示期内申请人再次提出意见。2021年底，被申请人委托杭州华硕司法鉴定中心对《送字》进行签名和指印鉴定，因申请人无法提供1995年时签名样本，依照现有实验样本，杭州华硕司法鉴定中心难以鉴定并于2022年1月4日作出终止鉴定的决定。2022年3月3日，被申请人依据相关调处情况，再次对《对调协议书》的相关见证人进行谈话，见证人一致认为协议书属实，猪圈确已对调。2022年3月9日，被申请人作出农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》。三、申请人的复议请求缺乏事实依据，依法应当予以驳回。申请人认为《送字》系伪造，但没有提供充分证据。被申请人对第三人等人的建房申请作形式审查，其建房申请手续齐全。被申请人综合相关见证人证明2014年11月《对调协议书》属实，且《对调协议书》签订后的猪栏基实际管理者为第三人项某民，申请人在之后的几年时间未提出异议，被申请人作出《农村宅基地批准书》符合法律规定，申请人的复议请求缺乏事实依据。四、申请人的第二项复议请求不属于复议范围，请复议机关不予支持。综上，案涉《农村宅基地批准书》不具有可诉性，被申请人作出《农村宅基地批准书》符合法律规定，申请人的复议请求缺乏事实依据，依法应予驳回。
第三人项某民口头答复称：其是依据1995年的《送字》和2014年的《对调协议书》向村委会申请建房，《对调协议书》是2014年11月10日第三人项某民与申请人的女婿叶某彬签署的，在签署协议时，叶某彬表示猪栏基是其妻子季某丽的父母赠送给其和其妻子，同时将持有的《送字》通过季某光转手给第三人项某民。基于《送字》和《对调协议书》的内容，第三人项某民向村委会申请建房。2014年之后，猪栏基实际管理使用人一直是第三人项某民，第三人项某民在取得猪栏基的使用权后还将猪栏基的门变换方向，把原来北面的门封掉了，在南面开了门，这么多年与申请人都没有争议。直到2020年，申请人把南面的门打掉做了防盗门，后第三人将防盗门打掉，申请人遂向派出所报案。派出所民警叫申请人起诉，若猪栏基是申请人的，第三人项某民需要赔偿，若猪栏基是第三人项某民的，申请人需承担责任，后申请人也未起诉。第三人项某民肯定《送字》是申请人丈夫季某令写的，上面叶某彬和季某光都是他们自己签字的，其仅写了“转接”两个字。第三人项某民要求对《送字》进行笔迹鉴定，若鉴定出来不是申请人写的，愿意承担相应的责任。
现经本机关审理查明：2019年，第三人项某民等人申请建房，在公示期内申请人提出异议，认为第三人申请建房用地包含申请人拥有的土地（猪栏基），且申请建房材料中的《送字》涉嫌伪造，被申请人多次组织调解无果。2021年8月10日，第三人再次向青田县高湖镇某村村民委员会提出农村私人建房用地（规划许可）申请，拟申请建筑占地面积450m²，住房建筑面积3500m²，建筑层数6层，地址在青田县高湖镇某村，东至地，西至路，南至项龙东，北至叶某彬，建房类型为拆（扩）建，同时提交《农村私人建房用地（规划许可）申请表》、《利害关系人意见》、《青田县私人建房资格审查表》、《送字》、《对调协议书》等材料，经某村集体研究决定，申请人在之前公示时的异议理由不成立，第三人具有建房资格，且因初次公示时间已久，重新对第三人的建房事宜进行公示，公示时间为2021年8月11日至2021年8月18日，公示期满申请人无异议。2021年8月19日，青田县高湖镇某村村民委员会签署意见并上报被申请人审批。2021年9月24日，被申请人审查确定第三人符合建房资格并签署《青田县私人建房资格审查表》。2021年9月28日，被申请人在村委公开栏、建房现场进行批前公示，公示期为10天，公示时间为2021年9月29日至2021年10月8日。2021年10月4日，申请人向青田县信访局反映“请求立即撤销对高湖镇某村项某平等户联建房的审批”事项。2021年10月8日，申请人向被申请人提出异议，请求立即撤销对高湖镇某村项某平等户联建房的审批，认为第三人项某民在建房申请时提供的《送字》系伪造，其并未签署《送字》，同时叶某彬与第三人项某民签署的《对调协议》无效，叶某彬无权处分申请人的财产。青田县自然资源和规划局于2021年11月26日答复称项某平户已退出联建房审批申请，现为项某民等5户，被申请人已立即停止该联建房审批程序。被申请人委托杭州华硕司法鉴定中心对《送字》签名及指印进行鉴定，杭州华硕司法鉴定中心于2022年1月4日出具《退案函》，称因无法提供1995年时的签名样本，依照现有实验样本难以鉴定，指纹纹线模糊，不具备鉴定条件，根据《司法鉴定程序通则》第十五条第（五）款“鉴定要求超出本机构技术条件或者鉴定能力的”之规定，决定终止鉴定。2022年1月21日，被申请人城建办签署“符合城乡规划，同意上报用地448.5平方米，建筑3204.5平方米”的意见，2022年2月10日，青田县东源自然资源所签署“符合土地利用总体规划，符合城乡规划，同意上报集体用地448.5平方米，建筑3204.5平方米”的意见。2022年3月3日，被申请人对《对调协议书》上的见证人赵某强、季某玲进行谈话并制作《谈话笔录》，赵某强、季某玲均表示2014年11月10日的《对调协议》内容属实且协议涉及的猪栏在对调后的实际管理使用者为第三人项某民。2022年3月9日，被申请人作出农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》，载明：户主项某民、项某杰、项某平、项某峰、季某仙，批准用地面积448.5平方米，房基占地448.5平方米，土地所有权人高湖镇某村股份经济合作社，土地用途为住宅，土地坐落高湖镇某村，东至季某民地，西至现有村道，南至集体道坦、自家空地、项某东老屋（拆）、项某东屋，北至叶某彬房屋及空地，批准书有效期自2022年3月至2024年3月。
另查明，申请人于2022年2月21日向青田县人民法院提起民事诉讼，要求确认案涉猪栏基归申请人所有，青田县人民法院于2022年3月11日立案，案号为（2022）浙1121民初911号，2022年3月22日，申请人撤回起诉。
另，申请人于2022年3月29日向本机关申请行政复议时同时提交《申请书》，申请对《送字》所载“夏某丹”的笔迹及指印进行鉴定，对接事宜后，本机关于2022年5月5日委托浙江千麦司法鉴定中心温州（律证）所对本案涉及的1995年6月10日的《送字》中“夏某丹”三字的签字及指纹是否为其本人签字及捺印进行鉴定。2022年6月14日，浙江千麦司法鉴定中心温州（律证）所作出《关于终止鉴定的函》，称“关于签名是否为其本人所写，现有样本落款日期为2015年前后，与检材签名相隔日期过长，根据现有样本，本所无法出具明确的鉴定意见；关于指印是否为其本人所捺，检材上指印不清晰，其位置特征反映不明显，不具备检验条件，对于该鉴定要求，无法出具明确的鉴定意见。根据《司法鉴定程序通则》规定，本所终止鉴定。”根据申请人提供的信息，为寻找与检材日期相近的样本，本机关于2022年6月22日前往浙江省农村商业银行股份有限公司东源支行调取申请人在其行的信贷资料，该行于同日查阅档案后作出《档案调阅回执》，称“经查阅，我行无夏某丹1995年前后5年间的信贷资料，也没有找到其他的信贷资料”。申请人于2022年6月23日从青田县人民法院档案调取到2001年的相关材料并递交本机关，本机关于同日递交至浙江千麦司法鉴定中心温州（律证）所工作人员查看是否可以作为检材鉴定，该所工作人员于2022年7月4日回复称“经讨论目前还是不能出结论，主要原因还是时间上差距比较大”，本机关将该结果告知申请人代理人。
以上事实，有申请人提供的身份证复印件、户籍证明复印件、《农村宅基地批准书》复印件、《异议书》复印件、青自然资源规法复〔2021〕7号《关于高湖镇某村夏某丹举报事项答复函》复印件、季某令身份证及火化证复印件、村委《证明》复印件、《声明书》复印件、《送字》复印件、《相邻建房协议书》复印件、座分田协议复印件、勘测定界图复印件、联建房平面图照片、青田县人民法院档案材料复印件、《民事诉状》复印件；被申请人提供的《农村宅基地批准书》复印件、《农村私人建房用地（规划许可）申请表》复印件、《送字》复印件、《对调协议书》复印件、《利害关系人意见》复印件、村委会议记录复印件、《共识》复印件、村委会公示内容及公示照片复印件、《青田县私人建房资格审查表》复印件、镇级公示内容及公示照片复印件、县政府门户网站截图、《异议书》复印件、《退案函》复印件、《谈话笔录》复印件、《农村私人建房用地（规划许可）审批表》复印件、高湖镇某村项某民等五户联建房平面图复印件、青田县中部组团总体规划图复印件；第三人提供的《送字》复印件等予以证明。
本机关认为：依据《中华人民共和国行政许可法》第二条之规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。被申请人经第三人申请,依法定程序,向其颁发《农村宅基地批准书》,批准其建造住宅,该行政行为符合行政许可的构成要件,系行政许可，申请人认为案涉《农村宅基地批准书》侵犯其合法权益而申请行政复议，属于本机关审查范围。
本案审查要点为被申请人作出《农村宅基地批准书》的行为是否合理合法。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款、《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》二（二）之规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准，出具《农村宅基地批准书》，故本案被申请人具有审核批准农村村民住宅用地的职责，是适格被申请人。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第三十四条第一款、《青田县人民政府关于印发青田县私人建房审批管理办法的通知》（青政发〔2017〕1号）第二十条之规定，农村村民申请宅基地的，按照建房户申请、村级审查、乡镇人民政府（街道办事处）审核、县级审批流程办理。本案第三人依据流程向高湖镇某村村村民委员会提出申请，村民委员会对第三人提出的建房资格、申请理由、旧房情况等进行审查、讨论、公示后，报被申请人审核批准。被申请人收件后依法负责对第三人的建房资格进行审查确认并签署《青田县私人建房资格审查表》，后会同青田县东源自然资源所进行踏勘，审核申请地块是否符合城乡规划、土地利用总体规划等事项，经审核确认符合条件，将红线图等内容在村委公开栏、建房现场进行批前公示。根据各部门联审结果，由被申请人对第三人宅基地申请进行审批并出具《农村宅基地批准书》的行为符合法律法规及相关规范性文件的规定。申请人认为案涉《送字》系伪造，其未将案涉猪栏基送给叶某彬，可另行主张权利。因此，被申请人作出的农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，申请人提出的第二项复议请求不属于行政复议受理范围，本机关不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持被申请人青田县高湖镇人民政府作出的农宅字331121161（2022）003号《农村宅基地批准书》的具体行政行为。
如对本决定不服，可以自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
2022年8月10日