内容提要:党的十八大和十八届三中全会分别提出了“社会主义协商民主是人民民主重要形式”,“要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商实效性”等一系列关于健全社会主义协商民主制度,增进基层协商民主实效的要求。这对在新时期新阶段加强我国的人民政协协商民主工作提出了更高的目标。为此,如何扎实稳步有效地提升基层协商民主的实效,推进协商民主围绕广泛、多层、制度化的发展,提升协商实效已成为当前发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用急需解决的问题。
关键词:新时期;基层;协商;实效;路径
作者简介:金宙强,青田县政协委员、青田县经信局技术进步科科长、办公室副主任。
一、提升基层政协协商民主实效的重要性和必要性
目前我国的基层政协组织日益成为提升协商民主实效的基础和关键。从组织结构来看,基层政协处于人民政协组织系统的底层,是基层党委政府和各党派、各界别、各阶层群众沟通联系、交流对话的重要纽带和桥梁。提升基层政协协商实效可以更好实现公民有序政治参与的需要,使政协协商民主涵盖各党派、各团体、各阶层,使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求,都能通过协商民主渠道得到反映,真正实现公民有序政治参与的愿望。从功能及职能来看,基层政协立足地方工作实际需要,围绕中心,服务大局,是基层党委政府的“智囊团”,通过政治协商和民主监督,促进其决策的科学化和民主化;同时政协组织对公共决策提出意见建议也是党委、政府基于民意基础上的决策合法性的重要来源之一。基层政协又是基层社会组织与公民权利和利益的代言人,是建设社会主义和谐社会的需要。通过参政议政可以密切联系基层各界人士,反映社情民意,凝聚多方智慧,推动着基层社会组织与公民积极参与到国家政治生活中去,为推进社会主义和谐社会建设作出贡献。从工作方式与实践经验来看,基层政协工作方式灵活多样是人民政协职能作用发挥、全面推进协商民主的战略支撑。基层政协监督于基层公共权利之外,协商于基层党委政府与社会各界之间,有着不可替代的功能和作用。为此,不断提升基层政协协商民主的实效是人民政协协商民主制度体系完善、体制机制健全、形式内容创新、方式方法探索的根基和关键。
二、制约基层政协协商民主实效的原因探析
人民政协经过60多年的发展,已经成为社会主义协商民主制度中的重要载体和基本制度,逐步成为协商民主的关键平台和主要渠道。但是基层人民政协协商民主在实际工作中也依旧存在着“口号喊的响亮,成果不够明显,影响力与地位不符”的现象,造成在工作中的一些困境,需要在今后的工作中亟待改进,主要表现为:
1.认知上的不充分。部分基层党政领导甚至政协自身的社会主义民主意识不强,不善于运用协商民主开展工作。存在着诸如部分党政领导认为政协主席列席了常委会、常务副主席列席了政府常务会,其他副主席列席了相关会议,问题已经拿到会上协商过了,没必要再到政协协商;有的党政领导认为自己是从基层历练出来的,年富力强,开拓创新,工作经验丰富,政策理论水平高,有智慧和谋略,与政协协商议事仅是形式上的需要,应付了事,没有实质作用;甚至有的党政领导“怕麻烦”,认为在瞬息万变的形势下,遇到大事多、难事多,许多事情需要迅速作出决策,如果在决策之前拿到政协去协商,可能会延误时机。
2.程序上的不到位。在推进协商民主的过程中,一定要在执行程序上体现民主。但是从目前掌握的情况来看,形势不容乐观。一是存在着协商主体随意性强,“想协商就协商,没意愿就不协商”、“高兴了就协商,不高兴就不协商”、“有空就来协商,忙了就不来协商”,经常是党委常委会议和政府常务会议定下来后,临时通知政协,走走过场;二是协商的客体随意性强,绝大多数政协组织年初工作要点没有明确的协商内容,政治协商主要看眼色行事,党委政府领导有想法需要时组织开展协商,党委政府重要决策必须通过政协这一过程时组织开展协商;三是协商的方式、效力也具有随意性,没有标准化的程序和实效要求,对协商形成的成果,特别是正确的意见和建议,党委政府采纳不采纳没有任何规定,缺乏约束机制。
3.内容上的笼统性。虽然《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《政协章程》明确了“大政方针、重要问题、重要事务、其他问题”等必须进行政治协商,党的十八大提出的“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”,但是这些都是原则性规定,属于指导性意见,缺乏对实际操作的引导。同时从目前来看,基层政协现有的制度大部分都是原则性的、笼统性的,缺乏整体设计,而且约束力和操作性都不强。所以,基层党委、政府、政协不能也只讲方向和原则,而应结合本地实际,对协商民主工作进行细化、量化、具体化,使之便于操作,尽量减少笼统性。
4.行动上的犹豫性。部分领导对于政协民主协商的开展存在着三个“担心”:一是担心别人说“争权”,二是担心别人说“越位”,三是担心别人说“没事找事,自找麻烦”。因此,基层政协组织开展协商民主活动内心矛盾重重,犹豫不决,也是应付了事。
5.效果上的不确定性。协商成果能否转化为决策是衡量协商实效的重要标志。因基层政协的协商过场多、形式多,党委、政府及有关部门收到政协的意见建议后,是否采纳只有参加协商的领导自己清楚,成效不够明显,落实困难。
如果基层政协仍然不抓紧研究和建立健全相互配套、内容完备、科学管用的政协协商民主制度和工作机制,把协商民主纳入法制化轨道,对协商民主的原则、内容、形式、程序、保障等作出具体规定,政协的协商民主活动永远只是一种形式,一个过场。
三、提升基层人民政协协商民主实效的建议
基层人民政协要从多个层面创新政协协商民主工作的机制体制,加强协商民主的法制化、制度化建设,明确规定协商民主的主体、内容、有效形式和严格的民主程序,进而全面构建确保政协协商民主实效的保障体系,从而真正发挥政协协商民主在国家和社会政治生活中的独特作用。
1.始终坚持在中国共产党的领导是根本。中国共产党是我国的执政党,也是中国特色社会主义事业的领导者,人民政协作为其统战工作的重要载体,坚持中国共产党的领导是基层政协有效履行其相关职能的基础。所以,基层政协要始终跟着党走,坚持党的工作、执行党的决策、维护党中央权威,紧紧围绕基层党政部门的重要部署和重大决策谋划政协工作,不断加强基层政协的战斗力和凝聚力。
2.科学合理选定政协主题议题是基础。基层政协协商议题的选择与确定直接决定和影响着政协协商民主的水平与质量。平心而论,基层协商民主不可能面面俱到,为此一定要抓住关键,科学合理地确定协商范围、明确协商内容,精选协商议题,保障协商民主的质量和效果。要将重心围绕地方发展大局,党委政府大事难事,民生民心热点难点;围绕党委政府年度整体规划和工作安排;围绕群众期待迫切解决,关涉群众自身根本利益的现实与潜在问题。为此,建议可以从如下几点开展选题:一是关系到基层地区全局性的重大问题。牢牢把握住本地区长远发展、影响大、范围广的全局性问题,展开决策前的深入调研,并将协商贯穿于决策全过程。二是涉及到地区党委政府的重大人事调动与安排。建议地方党委政府将人事安排建议列入协商范畴,确保政协知情权与建议权,有利于人才使用的科学民主,充分发挥各类人才的才能。三是重大制度的协商。随着我国改革开始进入“深水区”各类机构及体制机制的改革也不断开展,基层政协必须积极参与其中,广泛征集和吸收各阶层各方的意见建议,确保改革的科学民主有效开展。四是涉及重大民生问题。基层政协要广泛反映各阶层利益诉求,帮助政府协调各方权益,做出科学合理安排,保证社会各阶层可以均等的分享改革红利。
3.不断加强自身机制制度建设是关键。作为基层的政协组织,由于受到各方面的条件限制,相关问题可能更加突出。因此,基层政协要不断完善规范协商民主的主客体、程序和形式,注重理论创新和实践创新相结合,不断深化基层人民政协协商民主规律、要求和内涵的研究,积极探索协商民主的有效实现形式,全力加强协商民主的制度化建设。
4.构建政协协商成效的反馈和问责机制是保障。加大对基层党政部门的督查和督办力度,建立合理的奖惩机制,切实把促进协商成果转化为落实和采纳政协建议的情况纳入到各部门的年终考核体系当中。特别是对党政部门一把手批示的社情民意、提案、委员意见、调研报告等,相关承办单位既要真心实意的吸纳委员提出的合理建议,也要及时答复办理落实情况并进行存档和反馈。对群众普遍关心、涉及群众切身利益及经济社会发展的重要问题,承办单位更要在及时跟进解决的基础上,主动征求政协委员们对相关办理工作的意见和建议,并适时邀请政协委员实地观摩、视察和指导协商民主的落实情况。同时建议在适当时机,选择若干提案进行网络公开落实情况及委员满意度的公式,从而进一步增强政协的公信力和透明度。
5.积极培养基层协商民主文化是工作的抓手。协商民主文化强调平等、自由、理性、对话、协作、民主的协商文化氛围,培育基层公民与社会组织政治参与、协商民主的习惯,是基层政协提升协商民主实效的文化环境条件。一是基层党委政府的领导干部要带头做协商民主理念的宣扬和践行者;要积极支持基层政协的协商民主活动,积极支持公民和社会组织的政治参与和民主协商,在全社会营造平等协商、理性协商、民主协商的良好社会氛围。加强与政协之间的协商互动,重视政协工作的价值和意义,重视协商民主发展的环境创设。二是积极营造协商民主文化氛围,培育各方协商民主习惯的积极主动角色。基层政协要善于利用有利条件争取各方支持,通过具体的协商民主实践培育协商民主文化,养成全社会协商民主习惯,引导社会组织和公民有序的政治参与,提升社会和公众的参政议政能力。三是重点培养公民和社会组织的政治参与意识和民主协商能力,协商民主的习惯不是一朝一夕养成的,它需要加强协商民主理念的社会教育,需要引导社会组织和公民参与政协组织的协商民主活动。
6.塑造委员良好形象是发挥基层政协的重要补充。从基层政协组织构成来看,最为重要的便是政协委员自身形象的提升。为此要不断加强基层政协委员交流与培训,提升其履职的积极主动性和工作协商能力。一是加强基层政协自身的组织建设,提高委员整体素质和能力。根据党派、团体与界别特点,将履职意愿高、能力强的优秀代表吸收到政协队伍当中,提高政协委员协商民主的责任意识和履职能力。二是加强基层政协委员履职管理。对于履职较好的委员予以肯定及表扬,对于履职能力较差的委员及时调整或辞退。建立委员交流联系制度,增进委员工作的交流和协作,通过交流提升自身的工作能力与积极性;通过建立教育培训制度,提升政协委员议题发现能力、调查研究能力、提案参政能力与协商议政能力;通过强化界别意识,提高作为本部门、本行业或本团体的“界别代言人”的委员意识与责任感;通过引导委员的全局观念和政策意识,提高其思想理论水平与政策水平。三是从机构与职能上理顺基层政协工作的内外关系,消除体制机制障碍,强化政协机关工作的服务联络功能,创建一系列激励机制,从制度层面促进委员良好履职。
总之,人民政协作为马克思主义政党理论和统一战线学说与我国具体实际相结合的产物,提升基层人民政协协商民主实效是一个系统性工程,不可能一蹴而就,更不可能一劳永逸,需要在社会实践工作当中多思考、多总结、多创新,协商民主的实效才能得到保证和提升。尤其作为基层人民政协工作的践行者,唯有坚持不懈的努力,才能对得起人民和社会的期盼。
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