摘要：人民政协的协商民主是我国的重要政治制度，一直存在于县级以上各层级。而协商民主作为我国两大民主的重要形式，其参与范围和广度上还有待于进一步拓展。本文从基层社会治理等有关定义出发，探讨基层社会治理中的协商民主参与的定位、基层社会治理实践中的不足、作用发挥的可行性和优势分析，提出协商民主在基层社会治理中的作用发挥形式与优化途径，促进人民政协的协商民主制度在更大范围的实施，推动我国国家治理体系与治理能力现代化。

关键词：协商民主；社会治理；作用发挥

作者：吴旭丽，青田县政协特邀信息员、青田县妇联

一、基本概念

1.治理与善治：西方的“治理”（Governance）概念原为控制、引导、操纵之意。20世纪末，西方学者赋予“治理”新的含义，主张政府放权和社会授权，实现多元体、多中心治理等政治和治理多元化，企望实现政府于社会多元共治、社会的多元自我治理。在此基础上，西方治理理论提出“善治”概念，既以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾。^[1]

2.社会治理：社会治理实际是指治理社会，是特定的治理主体对社会实施的管理。在我国，社会治理是指在中国共产党的领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。

3.协商民主：山东大学杨炳超认为，协商民主是具有平等身份的公民在获取充分信息的前提下进行意见的沟通和交流,共同参与公共决策的制定。^[2]协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程,赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商,强调对话、讨论、辩论、审议与共识。在我国，协商民主作为两大民主之一的重要制度安排，主要以人民政协协商民主参与共商国是的形式存在。

二、协商民主在社会治理中的角色定位

1.协商民主在国家治理中的定位。在国家治理领域，国家治理的主体是人民，作为执政党的中国共产党代表全体人民实施治理国家的活动。同时，除了人民主权意义上的人民主体和代表人民执掌政权的共产党之外，还有参政党、社会组织和公民等有序参与政治和治理的主体。在本质意义上，这些主体是公民的权利主体，常常以协商民主的方式，参与国家治理，构成了中国特色社会主义协商民主与协商治理。而协商民主制度的主体是具有自由、平等意识的广大公民，两者的主体具有高度的契合性。

2.社会治理与国家治理的关系。国家治理作为21世纪初在我国学术界兴起的学术概念，尚无明确的学术定义和内涵认识，迄今未形成普遍认同和共识。目前，比较偏好的定义和两者之间的关系有：清华大学薛澜等认为，国家治理是在理性政府建设和现代国家构建的基础上，通过政府、市场、社会之间的分工协助，实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。^[3]包含社会治理范畴。北京大学的王浦劬认为狭义上的国家治理是总体治理，政府治理、社会治理是国家治理的分支领域和子范畴。广义的国家治理是在共和国的人民性和人民的政治共同体意义中，国家治理几乎等同于社会治理，社会主义国家的治理几乎等同于社会主义的社会治理。^[4]

3.协商民主在社会治理中的定位。在我国，社会主义协商民主是与人民政治协商制度相适应而产生的，是在政协组织这个平台上，参与政治协商、民主监督、参政议政，是国家治理中的重要形式。而在基层，依托县级政治协商平台的一种重要途径就是发挥多元主体作用，发挥广泛多层制度化的优势，积极动员各参政党、社会各界人士聚焦和整合资源，通过公共决策出台前的充分协商和广泛讨论的形式参与社会治理的各项活动，更好地实现协商、民主、监督等综合职能。因此，协商民主对于社会治理来说，现有的执行制度中，存在着重要作用和积极的意义。

三、协商民主在基层社会治理实践中的不足

1.协商民主在基层社会治理中运用意识不强。一般而言，当前在广大人民群众心中的协商民主主要是指宏观层面的协商民主，主要是中国共产党通过多种形式与各民主党派代表、各界人士代表就国家发展的重大问题进行协商。在基层社会治理领域中，存在一种观念是基层社会治理的层级较低，不适用与协商民主，或者是认为协商民主主要应用于国家治理领域，也有部分学者、专家认为不应当将协商民主在基层社会治理推广，这直接影响着协商民主在基层社会治理领域的拓展和延伸。

2. 协商民主在基层实践探索不足。在基层社会治理领域，协商民主已经在广泛运用，如与人民群众日常生活息息相关的停车位、污水处理厂等公共设施的设定、各类价格的确定，都有着前期的充分论证与探讨，各界人士在不同的层级的民主讨论、意见发表都在行使着协商民主的职能。但协商民主概念并未明确提出，也未进行有效的实践宣传，相关的实践研究的探索也不多，一定程度上影响了协商民主制度的实践、宣传和使用。

3. 协商民主主体拓展不足。宏观的国家治理层面的协商民主主体主要是各民主党派和各界人士代表，在县级层面的基层社会治理领域的协商民主主体也应当主要是各民主党派和各界人士代表，他们代表着广大人民群众在政治协商会议时进行的协商民主参与县域治理。而在日常，较大多数代表在闭会期间，除了各种形式的调研、民主监督的形式外，进行广泛的协商民主机会较少，而广义主体上其实是每个公民都有权利参与协商民主，在现阶段，协商民主主体还存在着范围较狭窄的情况。

四、协商民主扩大参与基层社会治理可行性和优势分析

1.制度选择上与选举民主同为重要民主形式。我国是人民民主专政国家，民主是社会主义制度的重要形式，协商民主就是人民民主制度的重要体现。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”强调 “要构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。可见，协商民主在现阶段越来越受重视，也认为协商民主与选举民主一样，都是社会主义民主的重要形式，而选举民主主要体现在选举时候的民主制度，在非选举时段或者选举前未进行充分协商而导致部分选举民主得不到有效行使，协商民主正是弥补选举民主不足的有效补充。因此，协商民主在基层社会治理领域得到进一步推动和拓展对实现国家治理体系和治理能力现代化有着重要意义，对人民群众实现自身的广泛民主参与有着迫切需求和现实动力。

2. 以政协委员为主要群体的主体参与社会治理具有层级优势。现有的协商民主以社会主义制度为政治基础，主要包括中国共产党与各民主党派的协商、和各界代表人士的协商。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道，全体会议、常务委员会会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会会议内容不断完善，专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式实现了广泛多层的协商民主。而政治协商民主的主体为政协委员，他们来自于各个界别、各个党派，具有广泛的代表性和层级优势，他们熟悉协商民主形式，也有专门的培训和要求，他们能够从各个方面保证广大人民群众根本利益的实现，集中体现了人民当家作主的本质要求。

3.社会治理领域需要协商民主的参与。十八届三中全会之后，我国对国家治理、政府治理、社会治理都提出了更高的要求，尤其是在社会治理层面，由于其涉及面广、参与人群多、灵活便捷等诸多优势，成为了以社会治理推动政府善治、国家善治的重要途径。社会服务领域也随之开放，越来越多的社会群体参与共同治理，代表人民意愿的前期协商民主便显得越发重要。在社会治理的前期，尤其是涉及基础社会保障、民生实事等民生领域的公共服务事项，需要进行充分的协商民主，以消除群众的敌对情绪，通过协商民主形式，让他们更好地参与社会治理，为有效的社会治理搭建有效的制度形式。

五、协商民主在基层社会治理中的作用发挥与优化途径

1.党委重视、政府支持是实现协商民主作用发挥的前提。协商民主是统一战线内部共产党与各民主党派交流政见、形成共识的主要方法，历来受到党和国家的高度重视，也为国家发展提出了诸多的意见建议。而要实现在基层社会治理领域的协商民主拓展，就要各级党委更加重视、政府更加支持，在思想高度重视协商民主在各基层社会治理领域的拓展，尤其是在两会的闭会期间，要主动邀请各民主党派、各界人士参与各项治理。尤其是与群众息息相关而又密切关注的就是涉及人民群众利益的决策和工作，这些工作大多发生在基层，在基层社会治理领域和有效的政府治理中，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，通过各种方式、在各个层级、各个方面对涉及事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商，并注重完善基层议事协商制度，既尊重大多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，广开言路、广纳群言、广集民智，增进共识，增强社会治理合力。

2.真协商、常协商是保障协商民主在基层落实的关键。习近平同志在庆祝中国人民政治协商成立65周年大会上的讲话中指出，要切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务。要构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，指出，整个协商民主应该是全方位的、而不是局限在某个方面、某个层级的。因此，在基层，除县级以上的政协平台的协商民主之外，应该让协商民主进行外延、扩展式的发展，如在乡镇、村级的社会治理领域，邀请辖区内的政协委员或者有代表性的知名人士、各类智库等进行事前的充分协商，听取社会各界对党和政府工作的意见建议，充分掌握各方情况，并运用到具体工作中，推动社会治理实现更大范围的团结协作，更有效的治理。另一方面，创新协商方式，在人民政协协商会议闭会期间，进行提案、会议、座谈、听证、公示、评估、咨询、网络协商等方式，进行常态化、多样化的协商民主。

 3.主题和范围的整合聚焦是实现有效协商民主的保障。人民政协的协商民主是我国的基本政治制度，从中华人民共和国成立初期的全方位参与到现在的以批评与建议为主要形式进行的一种民主协商、民主监督，其形式和内涵都随着时代的发展有不同的变化和延伸，在基层社会治理领域，由于其事项繁杂、事务繁多，协商民主的参与不可能面面俱到，也不合适进行代替政府工作或者其他形式的协商监督，要使得协商民主取得实效，应从主题和范围进行有效的整合聚焦，应该在各级党委的领导下，从协商民主主体熟悉的领域和事务与各级政府进行协商，应时时关注国家社会发展，将国家社会发展的重大问题与百姓关心关注的日常生活问题等进行有效整合聚焦，要更加面向基层、面向群众，从协商民主角度去帮助政府工作推进和开展，从有限参与的角度去参与社会治理，从有效参与的方面实现作用发挥。

参考文献：

[1]俞可平，治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.

[2]杨炳超，协商民主:内涵、背景及意义[J]，法学研究，2010（2）.

[3]薛澜，张帆，武沐瑶，国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻[J].公共管理学报，2015（7）.

[4]王浦劬，国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系[J].国家行政学院学报，2014（3）.