中国特色政治协商从功能性走向制度化协商民主
——基于浙江基层协商民主实践创新路径分析
青田县委党校 马甫韬
内容提要：政治协商经过新中国60多年的探索和发展，现已成为中国民主政治建设的重要形式和主要特色，是当代中国政治文明的重要成果。认真研究政治协商制度的中国特色，借鉴协商民主理论推动基层社会治理创新，对于坚定不移地走中国特色社会主义民主政治发展道路有着极其重要的现实意义。本文通过浙江基层协商民主实践中探索出“嵌入式”和“体系化”推进的经验分析，紧紧把握十八大之后的一系列顶层设计与基层创新经验之间的双向互动，统筹规划设计相对独立的制度体系，有效拓展协商对象、协商平台、协商事项、协商制度等，不断创新方式方法、体制机制。在着力“体系化”推进的同时，仍需要借助“嵌入式”推进路径，注重两种路径的互补，打造浙江特色的“民主恳谈”、“街道议事会”的升级版，使协商民主机制更好更全面的与现代社会治理体系相衔接，更有效地推进基层社会治理体系现代化。
关键词：政治协商 基层协商民主 嵌入式 体系化
一、引言
政治协商有着悠久历史的政治形式。自人类进入文明时代，就出现了一定形式的政治协商。比如在古希腊雅典城邦国家的民主政治制度之下，就出现过一定形式的政治协商。中国历史上不同时期都曾有过的会盟和“明堂议事”等政治协商形式。政治协商经过新中国60多年的探索和发展，现已成为中国民主政治建设的重要形式和主要特色，是当代中国政治文明的重要成果。中国现行《宪法》规定：“中国人民政治协商会议是人民爱国统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构……该制度将长期发展并存在。”《政协章程》指出：“人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。党的十八届三中全会提出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”的战略任务，习近平又在庆祝中国人民政协成立65周年大会上的讲话中指出：“深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商、基层协商等多种协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络等多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性”。2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设意见》、《关于加强城乡社区协商的意见》，2016年浙江省、丽水市相继印发《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，可见，协商民主与选举民主一道共同构成了我国社会主义民主的两种最重要形式。“人民政协的政治协商不仅具有协商民主的外在形态，更具有包容性、合理性和合法性的本质属性，是一种典型的协商民主形式”。 “一个民主政府是建立在说理和辩论的基础上，而不仅仅是建立在投票和权力的基础上的。”
协商民主（deliberative democracy ）又被译为“商译民主”、“审议民主”、“话语民主”等。所谓“协商民主指的是自由平等的公民基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过集体与个体的反思、对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主体制、治理形式。”它自上个世纪八十年代被约瑟夫·毕塞特提出以来，已成为当代西方学术界一种新的民主理论范式。对于西方国家来说，协商民主是对代议民主政治局限性的深刻反思与有益革新；而对于我国来说，协商民主则是推进我国民主政治发展的一条可选路径。“中国政治的现实条件、承担的历史责任和基本的政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值取向。”
目前，关于中国基层协商民主实践形式，国内学术界已做了大量细致的研究，比如：张开平、韩福国指出，基层协商民主的一个主要特征就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代社会治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在约束制度。肖存良以人民政协为研究对象，认为建构型协商与内生型协商的有机复合是推动社会主义协商民主建设的基本路径。有的学者将基层协商民主推进路径概括为：把握一元领导和多元协和的政治原则，培育协商民主意识，积累公民信任，开创多元化协商渠道，制定实体规范以巩固法理基础，加强对协商过程的监督等。也有人论证了农村正式组织与非正式组织的协商治理结构，以及社区组织与基层协商民主的契合推动作用。现有研究对基层政治协商经验都没很好地凝练和总结，没有将推进路径体系化、制度化。因此，本文以温岭“参与式预算”、杭州上城区、青田华侨公共外交和发展论坛等三类典型案例切入，探索基层协商民主推进路径，让协商民主成为实现国家治理能力现代化的制度保障。
二、“嵌入式”发展：以参与式民主协商为典型的实践路径
所谓“嵌入式发展”是指将某种新的异质性成分嵌入到原有的社会政治结构中，通过它激活或改造原有社会政治结构的某些功能，并通过不断的完善、改进和扩展，从而逐步实现整个结构的更新。近些年来，浙江率先采用“嵌入式”的发展策略，探索出许多类型的协商民主实践形式。基于民主的参与形式与规模，美国政治学家达尔将民主分为公民大会式民主与代议民主。这也就是说，民主政治的分类可以从多个角度进行。基于民主程序的价值偏好，可以将民主政治分为竞争性民主、非竞争性民主与协商性民主。竞争性民主与协商民主都是以社会的多元分化为基础；相对而言，非竞争性民主则是以可控的和低度的社会分化为基础。改革开放前期的中国社会分化程度较低，实行集中统一的非竞争性的领导体制比较合理。
然而，浙江作为市场经济、民营经济、草根经济先发地区，基层公民意识觉醒较早，社会结构发生了多元分化，新的利益阶层、新社会组织不断涌现，新的经济、社会和政治矛盾也不断累积。社会结构的多元分化使非竞争性民主政治的社会基础和体制资源开始削弱，相反，支撑竞争性民主或协商性民主的社会基础与体制资源则日益增长。因此，在浙江基层的政治协商不仅存在于执政的中国共产党和参政、议政的各个民主党派和无党派人士之间就国家重大政治问题进行协商，而且也广泛地存在着地方经济社会发展规划、重大公共利益、公共事务决策管理与监督等进行民主协商，并且已经逐步走向制度化。在这方面，浙江台州温岭的“民主恳谈”、杭州上城区民生实事项目代表圈选制、青田华侨公共外交和侨乡发展论坛等三个最为典型的代表。
（一）温岭泽国镇参与式预算民主恳谈
1999年6月诞生在温岭松门镇的“民主恳谈会”，作为一种社区及地方公共事务决策的民主协商机制，已经成为公众表达利益诉求、参与地方公共决策过程，以及加强公共权力运作的民主监督等有效形式。目前“民主恳谈”已经在台州乃至全省范围得到普遍推广，并派生出了多种创新形式，成为地方协商民主政治建设的重要载体。比如，以温岭泽国镇参与式预算民主恳谈为例，其类型主要有三种：选民协商恳谈、专题民主恳谈和代表工作站征询恳谈。选民协商恳谈的样本选取对象为本地户籍的选民，随机抽选。专题民主恳谈主要是对政府投资的重大项目和群众普遍关注或反映比较强烈的重大事项、重要公共事务和公益事业进行恳谈。恳谈由镇党委、政府召集和主持，恳谈对象为部分选民、专业技术人员及人大代表。针对重大项目，镇党委政府先组织代表会前勘察，会上介绍项目背景、内容和其他需要说明的问题，并听取意见，回答询问。代表工作站征询恳谈是指以代表工人生站为单位，直接与选区选民恳谈。恳谈对象为工作站区域内五级人大代表、选民代表和专业技术人员代表，时间通常在镇人代会召开前一周，广泛征求意见建议。会后人大主席团根据预算初审情况，汇总预算征询民主恳谈情况，提交镇政府。镇政府对预算草案做出相应修改，并提交镇人代会审查批准。
（二）杭州上城区民生实事项目代表协商圈选制
杭州市上城区近年来开展“以民主促民生”试验，从老百姓“身边的民主”做起，积极探索与老百姓的生活密切相关的社会协商民主的实现形式。基层社会民生实事会商以民主的程序、民主的力量来解决民生难题，最终让老百姓享受民生的目的。民生实事项目代表圈选制一般分为四个步骤:一是征集民情民意，通过每月第五日的“接访日”和每周二的“群众说事室”汇集民生诉求。二是确定民生议题，包括“代表推选、测算额度、项目环评、预算编制、代表圈选”等五个环节。三是民生项目公示，在技术性与政策性审查出具否定性意见项目，虽然呼声高的也不能进入表决程序。四是参与预算监督，针对代表预算编制的专业知识不足，一般在会前进行学习培训，结合财政支出绩效评估来深化预算执行监督。真正形成了“问情于民落实知情权、问需于民落实选择权、问计于民落实参与权、问绩于民落实监督权”的科学运行机制，使公共政策从制定、执行到评估监督都建立起民主机制和程序，在提高公共政策的公平性和社区公共事务治理效率的同时，有效地增强了公众的民主参与热情。
（三）青田华侨公共外交和侨乡发展论坛
青田县地处浙西南山区，是浙江著名的华侨之乡，全县土地总面积2493平方公里，户籍人口约51.1万，常住人口33.7万（六普），海外华侨华人有33万人（2014年侨情统计数据），华侨人数占全省1／6多，分布在121个国家和地区。青田华侨海外有近200个侨团、县政协海外委员、特约委员100人、华侨村官125人（2014年换届数）。2013年3月1日，青田公共外交协会正式成立，海内外会员150人。青田县、乡、村三级政府、政协、侨联组织利用春节、年度“两会”、清明节期间举办具有地方特色的未来发展、民间外交恳谈会。华侨借鉴西方社会协商形式的多样化，产生诸如协商民间测验、民生议题论坛、“两代表一委员”工作室、“愿景工作坊”、专题小组和村民会议等多种协商形式，每种形式都有其良好适用环境。县级每隔两年举办一届“华侨大会”和“石雕大会”，都要邀请几百个侨团、侨领、海外委员和民间外交使者参加。通过各种协商民主论坛主式，加强各界协商联系、既汇聚了侨资，又吸引了侨智，催生出近1000家、2万多种进口商品“侨乡进口商品城”发展，2015年交易达2亿美元。在落实“绿水青山就是金山银山”发展战略，以“五水共治”倒逼青田发展转型升级，全县共有101名侨领担任“河库长”，5名侨领担任治水总顾问，全县华侨、侨眷治水捐款达1106万元，现已治理好3条臭水河、6条垃圾河和建设50个治水项目。并建立10支华侨“五水共治”专业服务队，实地传授国外先进的治水理念和治水经验。这都是通过与华侨对话、协商、沟通等方式，最终达成共识的协商民主治理案例。
三、“体系化”推进：基层协商议事会制度系统化设计
作为一种政治形式，基层协商民主政治实际上由三大要素构成，即价值、制度与程序。价值决定民主政治目标取向与合法性基础；制度决定民主政治结构与功能；程序决定民主政治运行方式与手段。对于民主政治的发展来说，这三个要素辩证统一，相互依存，缺一不可，具有同等重要意义的制度体系。所调查，各地探索了不少适合当地社会协商多种实现方式，包括民主参与的渠道，同地方经济社会发展所提供的技术条件，以及不同发展阶段公民的民主权利诉求内容等因素有着密切的联系。党的十八大以来，中央的顶层设计为基层协商民主的“体系化”推进创造了有利的条件。为区别于“嵌入式”路径，“体系化”是由基层党委政府专门设计的一套协商民主制度体系，对协商民主加以系统化的谋划和推进，不因“人走政息”，社会协商完全由领导的兴趣来决定。2014年，浙江省委率先召开了全省统一战线推进基层协商民主现场会，2015年，浙江省全面深化改革领导小组印发了年度工作计划，明确规定要“开展形式多样的基层协商民主和社会组织协商，推动协商民主制度化建设”。与此同时，浙江省各市、县相继出台文件，全面推进协商民主体系化发展，如杭州“社区议事会”、嘉善“党员议事会”、宁波“教育议事会”、湖州“新居民议事会”和青田“街道议事会”等。本文以青田街道议事会为例，分析基层协商民主体系化发展的创新经验。
（一）青田“街道议事会”制度的基本框架
随着侨乡经济体制转轨、社会治理转型加快，基层社会矛盾与冲突已经从原来传统社会的邻里纠纷、家庭琐事等“小事”、“私矛盾”演进为现代化进程中的利益冲突、官民对抗等“大事”、“公矛盾”，有些甚至演变成官民对抗、社会泄愤等群体性事件。青田县从2014年开始，由县政协、县委统战部门负责实施重大事项民主协商议事会制度。青田鹤城街道议事会是在街道党工委的领导下，议事会由所在街道各级党代表、人大代表、政协委员、老人协会代表、物业委员会代表和居民代表等组成，他们察民之所思，解民至所惑，做民之所望，按照有关议事规则、程序要求，商讨街道重大发展事项、参与民主管理、落实工作监督和参与市人大立法调研论证等制度。它所承担的主要任务为：积极宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家法律法规；听取和讨论街道党工委、办事处、人大工委年度工作报告；听取和讨论街道区域化党建、发展规划、重大建设项目等提出意见和建议；参与对街道三套班子及其成员的民主评议和监督；听取代表、委员提案建议办理落实情况的汇报；听取和讨论街道其他重大事项。真正做到了“我的社区我做主”的发展态势。
（二）街道协商议事会所蕴含的协商民主价值分析
街道议事会是指所在街道社区自我管理以共同协商形式就某些事关群众切身利益的重点焦点问题提出对策建议的一种民间组织机构。街道协商议事会尚属新生事物，但包含了各类协商民主元素。正如瓦拉德兹所主张的，公共协商应为所有人提供平等的表达机会、消除参与的制度性障碍，保证对所有公民需求和利益的系统考虑等。街道协商议事会中的协商民主元素也要通过制度设计内化于协商主体、协商客体、协商场域、原则和协商共识等方面。
1.协商主体，即协商民主的参与者。协商民主强调所有公民而不仅仅是政治精英都可以参与协商过程。通常来说，协商主体可通过选举、委任、抽签、惯例或其他方式产生。从组成方式上看，青田街道协商议事会200多名代表中，除街道干部外的一线代表的100名，占50%，同时建立“1＋X”议事代表协商模式，可邀请正式代表之外的普通党员、群众代表列席年中和年度协商议事会议，邀请专家学者、利益相关者参与专题性协商。“1＋X”模式体现了协商过程的开放性。街道办事处强调协商主体都应做到以下两点：一是公共理性。二是责任感。协商主体在参与过程中要对自己的行为负责，并承担起与其特定角色相对应的责任，如完善自身观点以说服其他协商主体的责任，对别人观点做出回应的责任，修正各种意见以确定最终方案的责任，等等。
2.协商客体，即协商的议题，通常用“偏好”这一术语来表达。所谓偏好就是指协商主体基于自身利益而表现出来的对于特定目标对象的倾向性与选择性。偏好具有多样性特征。一般来说，不同的协商主体由于立场、价值观、兴趣爱好、社会认知水平等不同，对同一特定议题往往会形成不同的偏好。但是，偏好并非事前先定或者说一成不变的。协商主体在协商过程中不光要把自身的偏好清楚地表达出来，还要在公共理性的指引下努力通过与他人的沟通与讨论发展出更有见地、更深思熟虑的意见，从而实现偏好的妥协与转换。因此，协商是转变个体偏好的重要手段。
3.协商场域及原则，即协商场所与原则。除了将协商民主应用于传统的政府机构，街道议事会还将协商的场所扩展到传统政府机构之外的公民社会，甚至是国外。因大多数公民的绝大部分时间不是在传统的政治领域而是在国内外“跑路”中度过的，因此只有充分发挥华侨社会的作用，才能训练侨民更好地适应协商民主活动，也才能实现协商民主运作更有效。国外学者科恩指出：“协商民主应该应用于更为广泛的政治组织和公民团体之中，包括企业和工会、各种职业协会和居民委员会，甚至家庭和朋友圈子中。”协商过程必须坚持平等、互惠、公正、公开原则。
4.协商共识，即公共协商的结果运用。一般来说，共识分为单一性共识与多元性共识。其中，单一性共识往往出现在社会匀质性程度较高的一元化社会当中；而多元性共识则通常出现在社会分层发达的多元化社会。街道要求按规范程序启动召开民主协商议事会或专题协商会议，议事会前由街道党工委将时间、地点、议程及重要材料发至议事代表；临时性议事会召开，应由街道议事会工作领导小组集体研究或有1／5以上议事代表联名提出列入议题。对会场提出的问题，街道原则当场答复；以书面提出的意见建议在原则上在2个月内以书面形式向议事代表反馈。街道还对议事会制度进行年度绩效评估，跟踪督办，以此作为协商民主的保障机制。
（三）街道协商议事会对基层呈现出多重治理功能
街道协商议事会因其“立足于既有的制度体系框架，同时又结合本地的乡村治理现实，通过各种协商、访谈与议事活动，表达民众自身的利益诉求并对基层政府决策施加影响，或在公共讨论的基础上寻求多元利益主体的共识与平衡，从而共同做出决策，产生了一定的聚合效应。”因此产生了协商治理、赋权治理、合作治理和规范治理等多重功能，这也正是浙江基层协商民主经久不衰、遍地开花的动力所在。
1.协商治理功能。协商民主作为一种新的治理机制、方法和政治艺术，又承载着古代中国的“礼之用，和为贵”的政治文化传统，承载着传统文化中的主体之间相互认知、协商、理解和沟通的理念，很注重各方的平等、公平与公正，要求各方能够通过理性、开明与务实的对话、讨论、审议等方式，以大家共同关心的利益为取向，积极投入共同性的公共生活中。因此有着明显的协商治理功能。
2.赋权治理功能。赋权，一般指赋予单一个体或群体的思考、感受、信任能力以及获取某种资源、声望以及分配资源的能力。这种赋权还表现为人们的一种以增进自我满足、自我尊严、自我幸福感和成功感的能力。在现实生活中，基层广大民众是一个最需要赋权的群体，只有先做到充分的赋权，才能够表达各项权益，实现各项权益。只有让广大民众不停地处于连续的赋权进程中，逐步改善其权利状况，才能逐渐改变整个社会的权利结构，促进整个社会权利结构迈向一种均衡与稳定。街道协商议事会设置海外联络员、司法调解员，就是利用了协商民主的赋权功能并取得明显治理绩效。
3.合作治理功能。无论是“民主恳谈”，还是“议事会”，无不展示出充分尊重多元主体的合作治理精神，这种合作性主要体现在多元主体相互谅解、共同商榷、集体审议，共同推进分散化的个体利益转变为集体性的共同利益。正如有学者指出：“合作治理包含在政策过程任何阶段上的参与，包括问题识别、识别偏好、政策偏好排序、选择一种政策途径、采纳、执行与实施政策。”可以说，协商共识往往是在协商参与者“和而不同”、“求同存异”的基础上产生的。而协商共识不仅是决策合法化的基础，而是协商参与者实现持续性合作的基础。
四、从“嵌入式”走向制度化：基层协商民主发展的政治逻辑
从上述案例分析可见，浙江基层协商民主实践已开拓出两种制度化推进路径：其一是以参与式民主恳谈为典型，依托现有体制的“嵌入式发展”；其二是以街道协商议事会所代表的是，响应中央“广泛、多层、制度化”要求的“体系化发展”。将协商民主作为维护公民正当利益的政治生活之常态，将外在的协商民主制度内化于心，外化于积极参与民主协商之行为。让公民自觉和主动参与社会民主协商，就关系自身重大利益和社会问题充分表达自己的意见、诉求，真正实现“民有、民治、民享”。
（一）顶层设计与基层实际相结合，夯实协商民主的社会基础
有学者认为，包括街道在内的基层协商民主，将成为中国协商民主实践创新的重要场域，没有基层实践经验，就没有顶层设计。事实上，十八大之前的基层协商民主在不断探索中前行，故以“嵌入式发展”为主要路径。随着十八届三中、四中全会精神进一步贯彻落实及一系列重要文件的印发，中央就社会主义协商民主建设重大战略设计，公布了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等七大渠道，有意识地引导协商民主从单一嵌入、碎片化引入向体系化、制度化方向整体推进。尤其是“基层协商”部分为地方党委政府加强社会治理创新提供了完整的协商民主制度体系和运行机制。丽水市委出台文件要求，“以乡镇换届为契机，制定完善乡镇（街道）工作规则、乡镇（街道）党（工）委议事规则和领导班子定期沟通、党内重大事项票决等制度，建立健全以民主恳谈会、民主听证会、协商议事会为主要形式的重大公共事务决策基层协商民主机制，进一步推进乡镇（街道）决策的科学化、民主化。”近年来，青田街道协商议事会设立蕴含着顶层设计与基层经验的双向互动。其目的就是弥补街道目前没有党代会和人代会的制度缺陷。
“协商政治的确立和发展是有前提的。共同的政治认同、合作的社会结构以及相应的制度基础是协商政治运作的基本前提。作为一种民主政治的形式，协商政治的确立与展开不仅需要经济与社会基础，而且需要相应的文化与制度基础。” “在一个有理性的存在者里面，产生一种达到任何自行抉择的目的的能力，从而也就是产生一种使存在者自由地抉择其目的之能力的就是文化。”我们要强化政府、市场、公民共治社会理念，积极培育基层协商民主文化。协商文化应包括诸如平等、理性、妥协等观念，其中最关键的是“公共性”，即“公意”概念，政府所有决策的依据就是民主协商中的意见和建议，最终形成共识。我们要加强培训和教育，让广大群众熟悉协商民主制度及动行技术，主动和自觉参与民主协商活动，就关系自身重大利益和社会焦点问题都能充分表达自己的意见、诉求，分享协商民主形成共识带来的政治收益。
（二）党的领导与政治整合相结合，培育协商民主的组织载体
协商民主的发展不是一蹴而就的，尤其在我国这么一个民主传统缺失的国度，协商民主的发展更需要中国共产党的领导。著名学者凯尔森曾说：“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要。”协商民主不是无政府主义，它的发展也需要正当的领导和权威来引导，这一权威在中国便是共产党。相对于依托某一渠道的“嵌入式”发展路径，“体系化”实践更清晰地呈现出党的领导作用，在政治整合上较西方民主更有优势。从青田案例看，各街道都设置协商议事会工作领导小组，由党工委书记出任组长，领导小组办公室设在街道党政办，由分管党群工作的副书记兼主任，街道将人大工委、政协联络工委的协商议事职能整合到协商议事会，还设立专项经费，并列入财政预算。可见，党委是推进协商议事会议的主导力量，并且统筹基层治理机构的职能整合。
现代社会治理是一项复杂的工程，需要政府、市场、社会以及公民个人的合作治理。一个超大社会的治理，需要的并非一个全能主义政府，而是一个有限且有效的政府。政府主要承担起社会兜底责任并在此基础上不断提高社会所有成员的福利。与此同时，政府必须通过体制机制创新不断激发社会创新活力，引导社会公民有序政治参与，培育和壮大各类社会组织承接政府转移出去的功能。
目前，人大组织和政协组织是我国人民群众进行民主参政议政的主渠道。作为根本制度与基本制度的区别，人大代表的选举与政协委员的选拔途径不同，,各自在代表性方面所覆盖的社会群体和社会阶层也有所区别，当然也有交叉和重复覆盖的情况，新中国建立以来，政协委员与人大代表构成发生了许多变化和调整,体现了与时俱进的特点。随着农村城市化提速，户籍制度改革深化，城市社会结构多元复杂，需要培育新社会组织来组织协调“生人社会”事务。但我国社会组织准入门槛高，立法滞后，至今为止，还没有一部《社会组织法》。社会组织的准入制度、权限职能、人员性质、资金来源、管理制度都无定性规定，社会组织就没有相应的法律地位。社会组织的双重管理体制——登记机关和业务主管机关分属不同的管理部门，限制社会组织的自主性、独立性，使社会组织依然依附于行政机关。要实行政社分开，厘清职能边界，使社会组织成员在社会协商民主建设中能充分代表自己的群体进行平等对话、沟通和交流中维护自己的利益；同时发挥公共服务提供者功能，积极参与政府公共政策的制定。
（三）“嵌入式”与“体系化”相融合，促进协商民主良性发展
通常制度化的推进路径有两种：一是内生性，即诱致性制度变迁；二是外力推进，也就是强制性制度变迁，或者说是对外力的某种响应。作为典型案例，参与式预算与街道协商议事会分别呈现出“嵌入式”和“体系化”路径及差异。无疑，嵌入式”和“体系化”的协商民主都可归于制度化的发展路径。“嵌入式”路径特征在于治理体制对协商机制的接纳及调适，而协商民主本身并不具备独立性。如参与式预算案例中，基层党委政府将协商民主的观念、技术与人大制度的功能模式相结合，使民主与治理获得双赢的效果。“体系化”路径则着眼于协商民主的统筹设计，往往自成一套相对独立的、标准化的制度体系，而且覆盖的范围、领域、层级更广。但在技术层面，“体系化”发展可能存在功能不易聚焦，甚至流于形式的“民主秀”；在制度层面，这一“另起炉灶”的发展路径也会遭遇更多不确定的阻力。
协商民主制度建设不是孤岛，它也需要其他制度与之配套。首先是协商民主制度要与选举民主制度相配。选举民主作为一种授权民主，解决的是授权问题；而协商民主作为一种治权民主，解决的是治权问题。如果授权问题解决得不好，就很难保证选举出来的代表、官员能顺从选民意志出发，自觉运用协商民主方式进行社会治理。从这个角度上说，选举民主是发展协商民主的基础。其次是改善协商主体结构。虽说人民政协的协商民主具有精英特色，它不可能也没有必要成为所有公民都能参与协商民主，但是为了最大限度地反映社会不同利益群体的利益诉求，让更多的公民都能参与到人民政协的协商民主实践中仍是很有必要的。基于此，我们要着重通过改进政协委员的构成来拓展人民政协的参与主体。要增设一些新界别，如法律、新社会组织、网络“意见领袖”和新型农民等，并通过加强专门知识与专业技能的培训，着力提升参与者的民主素养与协商议政能力。再次是要建立健全网络协商民主制度。近年来，随着互联网的飞速发展，互联网已成为民意表达的重要渠道之一。要充分利用好网络论坛、网络社区、网络博客、网络微博等载体的网络协商民主发展空间，为推动中国特色协商民主的健康发展做出更卓越的贡献。政府要重视建立健全网络舆情收集制度、公共信息的及时发布制度、政府和网民的对话协商制度，有效制止一些网民编造各种谣言与“小道消息”，从而遏制网络信息失真问题，提升政府公信力。因此，“嵌入式”与“体系化”并非相互替代的路径选择。当前着眼于“体系化”推进基层协商民主的同时，仍需要借助“嵌入式”推进策略，通过两种路径的互补，使协商民主机制更全面的与治理体系相衔接，更有效地推进基层治理现代化。
参考文献：
［1］（加）弗兰克·坎宁安：《民主理论导论》「M」．谈火生等译，吉林.吉林出版集团有限公司，2010．
［2］（美）[美]乔治 M．瓦拉德兹：《协商民主》，何莉编绎，载《马克思主义与现实》，2004年第3期。
［3］〔德〕康德：《判断力批判》（下卷）〔M〕.商务印书馆，1985，95
［4］.[美]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社 1998 年版，
［5］林尚立：协商政治：《对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。
［6］郑谦.基于中国特色视域的基层协商民主研究「D」．北京．中共中央党校，2014.
［7］叶庆丰.国家治理现代化进程中的协商民主问题研究「D」．北京．中共中央党校，2015.
［8］中共中央办公厅：《关于加强社会主义协商民主建设意见》、《关于加强城乡社区协商的意见》,2015.
［9］浙江省委办公厅：《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，2016
［10］中共丽水市委：《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，丽委发〔2016〕19号。
［11］黄俊尧：《“嵌入式”抑或“体系化”：基层协商民主的推进路径分析》「M」，省委党校理论研讨会，2016。
［12］刘华安：《论作为治理方式的社会协商：从碎片化到系统》「M」，省委党校理论研讨会，2015。
