村级民主选举是村民自治的核心和关键环节。做好民主选举工作事关农村发展稳定，事关基层政权建设。针对村级民主选举中存在的突出问题，探索破解农村民主选举矛盾的途径，对于巩固基层组织建设、构建和谐社会具有十分重要的现实意义。
　　一、衢江区第七届村级民主选举的特点和做法
　　2005年4月，我区举行第七届村民委员会换届选举，历时二个月，全区502个村，有494个村按时进行了村民委员会换届选举（3个村延期；5个村改变选举日）。从选举过程和选举结果看，主要有以下特点：一是村民民主意识普遍增强，参选率高。全区共登记选民290756人，参加投票选举的有267537人，参选率达92%；二是村民参政意识增强，竞争激烈。竞选对象多于历届选举，竞选方式从幕后趋向台前，从隐蔽趋向公开，竞选准备工作充分；三是新当选村委会成员的综合素质明显提高。468名新当选的村委会主任中有199名是中共党员，党员比例占42.5%，1291名新当选的村委会成员中有321名是中共党员，党员比例占24.9%；具有高中、中专以上文化程度的共有285名，占村委会成员总数的22.1%，比上届提高31.8%；年龄结构更趋年轻化，村委会成员平均年龄42.1岁，比上届降低了1.7岁；致富能力强，1291名新当选的村委会成员中有615名是各类个体、私营企业的业主和种、养、植业能手。
　　在村级组织换届选举中，区委区政府和各乡镇（街道）党委政府高度重视，把村级组织换届选举工作作为中心工作列入重要议事日程，突出在四个方面：第一，加强领导，落实责任。为加强工作力度，确保村级组织换届选举顺利进行，区委、区政府和各乡镇（街道），健全组织，认真研究，严密部署。区委、区政府出台了《关于认真做好2005年村级党组织和村民委员会换届选举工作实施意见》，区纪委、区委组织部联合下发了《关于严明纪律，保证村级组织换届选举工作顺利进行的通知》，落实了村级组织换届选举区领导联系点，各级都制定了严格的工作责任制，分片、分村包干，责任到人；第二，加强指导，注重培训。为确保村级组织换届选举程序的合法性，区乡镇（街道）重视工作人员的业务辅导，分批培训，全区参加市级培训32人次，区级培训256人次，乡镇（街道）培训2956人次，村级培训10220人次，部分乡镇（街道）对培训对象还进行了业务考试，考试不合格的重新补课，让工作人员真正掌握选举操作业务程序，有效减少了工作差错率；第三，把握动态，及时处理化解矛盾。根据分级负责和区领导联系点的责任要求，逐村分析选举情况，关注重点村。加强信息沟通，掌握动态，对矛盾复杂的村及时派工作组指导协调，化解矛盾，确保面上选举工作顺利推进；第四，善始善终，选举后续工作有成效。在全区选举结束后，进行了回头看，认真分析选举后的不稳定因素，区成立重点村工作组，帮助解决遗留问题，使整个村级组织换届选举实现平稳过渡。
　　二、村级民主选举中存在的突出问题
　　（一）对村级民主选举的认识不足
　　少数村党支部对村级民主选举在社会主义新农村建设中，尤其是基层民主政治建设中的地位和作用认识还不到位，缺乏政治敏感性，没有从村民政治生活的大事去重视，从巩固和加强党的执政基础去高度把握，从农村稳定大局去要求。工作中有放任自流的倾向，导致选举局势失控，选后矛盾加剧，严重影响农村社会稳定。
　　（二）换届选举前的准备工作不充分
　　1、乡镇（街道）在村级组织换届选举前对村干部考察摸底工作不到位。有的考察走过场，有的甚至没有考察；对村干部、选民和竞选对象的思想动态底子不清，胸中无数。分析矛盾问题缺乏预见性，工作办法措施缺乏前瞻性，动态把握不准。
　　2、集体财务审计、清产核资工作不到位。有的村本来宗派矛盾激烈，加上村级债权债务不清、资产不明晰，承包合同不透明，问题的审计、清校工作没有开展或者不到位，给选举工作造成障碍。村级选举中的来信来访，反映的都是村级财务问题。
　　3、忽视村民代表推选工作。在推选村民代表工作中，有些村的竞选对象已十分关注村民代表推选，而村级党组织却没有引起足够重视，认真部署。少数村在推选村民代表时就被黑恶势力操纵，使产生的村民代表缺乏广泛性和先进性，党员比例少，选举时人才不能脱颖而出，在选举后的日常工作中村干部和大多数党员，因非村民代表而没有决策表决权，造成政策难落实，好事难办。
　　4、村党支部与村民委员会换届间隔时间太短。支部换届后，新当选的支部书记，没有通过任何培训，上任几天就要主持村民委员会选举，缺乏工作经验，基本工作步骤不熟悉，对整个选举大局难以把握。
　　5、宣传动员和对选举业务骨干培训工作不扎实。宣传动员工作不充分，选民不知如何正确行使自己的民主权利和义务。部分驻村干部和村级报帐员对选举业务不熟悉。在选民登记、制定选举办法过程中，没有根据村情实际提交村民代表会议讨论充实，只按区统一的指导范本照搬照抄。在具体操作过程中，又不经村民代表讨论随意改动，造成工作漏洞，引起选民不满，上访不断。
　　（三）村党支部对民主选举的组织工作不到位
　　1、少数村党支部战斗力不强，组织不力。在换届选举中，一些村党支部没有充分发挥共产党员的先锋模范作用，缺乏正面的宣传教育、引导，不懂做正面工作，也不知如何做正面工作，无所作为；有的村级领导却又不遵循法律法规，随心所欲，违反选举程序，侵害选民权利，乱作为。在选举中遇有矛盾不是回避就是参与其中不能自拔，使选举有失公平、公正。
　　2、村民代表产生后没有及时进行履职培训。村民代表参政议政的意识不强，缺乏责任感，也不懂当选代表后该做什么，不该做什么，有时还为恶意竞争者做挡箭牌，做反面工作。使真正能为群众办事的能人得不到选民的支持，使能干事、会干事、干得了事的人没有机会干事。
　　3、少数村级党支部对选举中可能出现的敏感性问题缺乏分析研究。重大问题没有进入村民代表会议议程，工作不认真，组织不严密，出现问题措手不及，主要表现在选民登记、委托投票程序和投票过程中的问题。
　　（四）社会转型期选举竞争的激烈程度加剧
　　1、随着生产组织形式和利益格局的变化，农村宗族宗派矛盾更趋复杂。在民主选举中竞选的动机多元化，根据竞选的目的不同，有事业型、谋利型、宗派性、报复型、捣乱型等多种竞选动机，打的旗号都是为村民谋利益，选民难以透过现象看本质，也有不少村民由于缺少交流，缺少正面的宣传教育，法制观念淡薄，不懂如何正确行使自己的民主权利，良莠不分，谁给好处就选谁，谁的淫威大就投谁的票，缺乏正义感和社会责任感。使少数不怀好意的竞选人当选后，肆意侵害群众利益，对抗政府。问题暴露后，罢免程序又难以启动，一届下来都纠缠于选举的遗留问题，任何实事都干不了，严重影响农村社会稳定和经济发展。
　　2、在村级组织换届选举期间，少数支部书记及乡镇干部没有摆正位置，封官许愿，陷入地方宗派矛盾，甚至参与贿选，如“篮球场上的裁判员当起了前锋”，工作违规，使竞选有失公正，引起地方宗派矛盾升级。
　　3、贿选和黑恶势力威胁的手段多样性和隐蔽性加大了查处难度。通过他人转手贿选和债权债务划拨等地下贿选，通过村外黑恶势力等变相威胁选民的手段，越来越隐蔽，使调查取证难度加大。
　　（五）选举办法的制定不周密
　　在制定选举办法时，对选民资格条件，委托票的程序条件没有根据村情充分酝酿讨论，规定不具体、不明确。在具体操作中争议大。少数村工作不细致，选民登记差错多，有一个村在选民公布中有10个100多岁的选民出现，分发选票没有原始记录，工作有误又没有及时纠正，造成动机不纯者借机生事。
　　（六）对干扰破坏选举的防范措施不力
　　1、区、乡镇（街道）在制定和落实换届选举实施意见时，缺乏对干扰破坏选举的对策研究，部门资源没有得到充分协调运用。没有制定应急预案。
　　2、少数村在选举中对选民反映的合理意见没有引起足够的重视，处理不及时，重大问题又没有提交村民代表会议讨论通过并公示，引起反映者情绪激动，矛盾扩大。如选民资格条件、委托投票条件的变动等。
　　3、当众监计票时的保卫工作不到位，监计票工作区与观众间未设间隔禁区。在第七届村民委员会选举中有5个村因监计票保卫工作不到位，出现了撕、抢选票和砸票箱破坏选举的现象。
　　三、完善和规范村级民主选举的对策措施
　　（一）统一思想，提高认识，切实加强对村级民主选举工作的领导
　　思想认识决定工作思路，领导重视程度决定工作力度。村级民主选举是事关促进村民自治制度健康发展，推进农村基层民主政治建设的大事；是事关农村社会稳定和经济社会发展的大事；是事关社会主义新农村建设的大事。做好村级民主选举工作，选好配强村级班子，是提高各级党组织的民主执政能力，巩固党在农村的执政基础的必然要求，是全面建设“平安衢江”构建和谐社会的基础工作。因此，各级党政组织要高度重视，切实加强领导，精心指导。根据村级民主选举工作要求，区委要成立村级组织换届选举工作领导小组，落实领导分片包干责任制，确保每个乡镇（街道）有一名区领导联系，每个重点村有一名乡镇（街道）领导联系。挂钩乡镇（街道）的部门要加强指导，主动服务，帮助乡镇（街道）搞好村级组织换届。要建立村级组织换届选举工作责任追究制，对思想不重视，工作不到位，措施不落实，造成不良影响和严重后果的，要严肃追究领导责任。区人大要加强监督检查，认真研究选举中带有普遍性的问题，及时纠正和制止不符合法律法规的做法；区委组织部要提前谋划，早准备，早安排，指导乡镇（街道）做好村干部考察摸底工作，加强村党组织换届的业务指导；民政部门要主动衔接村党组织换届，认真做好村委会换届业务指导，严格把握选举程序；区纪委、公、检、法、司、农业局等职能部门要围绕和服务于村级组织换届选举，加强协作，充分发挥职能作用，研究办法措施，确保村级组织换届依法有序、顺利推进。
　　（二）提前谋划，精心准备，为换届选举“清障排雷，铺平道路” 
　　1、认真做好考察摸底工作，掌握现任村干部、选民和竞选对象的思想动态，摸清矛盾隐患，研究制定防范措施，各乡镇（街道）应将摸排情况的书面材料及时报区村级组织换届工作领导小组审阅，对摸排工作不到位的要责成补课。
　　2、在换届前，各乡镇（街道）要组织一次村务公开管理检查或财务审计，对矛盾突出，竞争激烈的村重点审计财务，清产核资并公示。
　　3、认真组织村民代表推选，提高村民代表整体素质，要大力鼓励党员参与村民代表的推选和当任。
　　4、认真组织村级党组织换届选举，选出公道正派、年富力强、“双带”能力强的村级党组织。这是村级组织换届的核心和关键。为确保新任支部书记有一定时间的适应和准备过程，新一届村级党组织产生后，至少应有一个月的间隔期再开展村民委员会换届工作，期间让村党组织作好村委会换届的准备工作。
　　5、分级组织培训选举业务工作人员，尤其是对驻村干部和村级报帐员要进行业务考试，达到真正掌握工作程序和工作要求，减少业务工作差错，使村级民主选举依法有序进行。
　　（三）加强宣传，注重引导，充分发挥村党支部的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用
　　1、建立党员和村民代表联系户制度。村党支部要根据村民代表和共产党员所在村民小组的选区，分工负责，联系选民，在充分征求选民意见的基础上，认真讨论提名推荐村委会成员和主任候选人，通过党员和村民代表向选民宣传引导，做正面工作。这是对贿选、威胁选举最有效的防治办法。同时做好恶意竞选的防范工作，引导选民正确履行选举权利。
　　2、充分发挥村民代表大会的作用。选举办法的制定、修改、补充以及选举工作人员确定和变动必须经村民代表大会讨论通过并公示。
　　3、认真组织竞职演说，为竞选人搭建竞选平台。村选举委员会要结合本届村党支部的工作目标、任务，制定竞选演说的内容和范围，明确竞选演说的相关要求和规定，明确禁止事项、演讲词审阅的要求，根据村情确定演说场所与演讲形式（公开演讲或在村务公开栏公开演讲词）。
　　4、村民代表产生后及时进行履职培训。加强思想政治教育，增强法制观念，学会做正面工作。通过培训，把村民代表思想统一到选举村级班子是事关全村发展大局、事关群众切身利益的大事上。切实履行代表义务，明辨是非，申张正义，负起责任，做好工作。
　　（四）因村制宜，分类指导，认真制定科学合理、周密、操作性较强的选举办法。
　　根据村民委员会选举程序，主要应把握以下环节：
　　1、选民登记、选民资格条件和时效界定。要根据《浙江省村民委员会选举操作规程》的三个条件要求，结合本村实际，明确本村选民资格条件。重点是对人在户不在和户在人不在对象的登记条件，时限要求要具体明确。登记要经认真校对后才能公示，做到不错登、不重登、不漏登，确保选民登记的准确性。
　　2、委托投票程序要求规定。以委托人的委托书和身份证复印件为要件，在选举日前办理委托投票手续。为防止重复委托和再行委托，必须对委托人和受委托人另行造册登记并公示。
　　3、选举工作人员和工作要求。选举工作人员要经村民代表会议讨论通过，推选出办事公道、作风正派、公信度高的选民担任工作人员。如工作人员的工作与候选人有回避要求的，应及时调整。村选举委员会应认真组织选举工作人员培训，明确工作岗位、职责要求。
　　4、集中投票站和秘密写票处设置及其安全措施。集中投票站设置必须具备相对集中的地点和较好空间环境，便于投票流程操作，秘密写票处要保证写票人的独立性，并有安全保卫人员和安全保障措施。
　　5、投票的具体起止时间要具体，明确到时点。
　　6、代写选票规定。代写选票人应提交村民代表会议讨论通过。每个投票站一般为2—3名代写选票人，让委托代写人有选择余地。
　　7、选票判别规定。在制定选举办法时，应将常见选票判别办法纳入讨论内容。要明确填写选票符号的位置、相同意思不同符号的效力规定，以免在统计选票时产生歧义。遇有难辨选票应由村选举委员会讨论确认选票效力。
　　（五）制定规则，加强防范，保障选举工作依法有序开展。
　　1、乡镇（街道）要加强对驻村干部和村支部书记的教育，在工作中要摆正位置，当好裁判。自觉维护公开、公平、公正的竞选秩序，乡镇（街道）纪委要明确纪律要求，禁止乡镇干部和支部书记参与地方宗派的非组织活动。
　　2、利用广播和村务公开栏，大力宣传任职资格条件和不宜当选的对象范围。
　　3、由区村级组织换届选举工作领导小组召集公、检、法、司、民政等有关部门，认真研究对撕选票、砸票箱、抢夺选票、冲击选举会场、威协恫吓竞争对手、暴力围攻等破坏选举行为的处理意见，制定应急预案，落实责任单位。各乡镇（街道）应落实相应预案。
　　4、村级防范队伍组织人员由团、妇、民兵、治调组织和村民代表小组长中产生。主要维护好集中投票站和揭票现场的秩序，保护秘密写票处的独立性。
　　5、村选举委员会应及时关注选举动向，倾听选民合理意见并及时落实处理，做好不同意见的说服引导工作，把矛盾化解在萌芽状态。
　　（六）善始善终，和谐运作，认真做好村级组织换届选举的后续工作。
　　村级组织换届选举后，区委组织部和民政局等相关职能部门要认真及时地组织好村党支部书记和村民委员会主任培训，并指导乡镇（街道）举办村两委培训班，学习基本的政策和法律法规，掌握基本工作方法和工作要求。制定和完善各项规章制度，用制度管人，用人管事。理顺党支部和村民委员会关系，团结协作，和谐运作。各乡镇（街道）党委和村党支部要十分重视落选人员的思想工作，驻村干部和所在村党支部应以谈心谈话的方式，主动与落选对象、退职村干部沟通，理顺情绪，化解矛盾，做好工作。同时引导他们参与村务监督、村民理事，让他们有展示自己才能的空间。以利于化解消极情绪，配合村级工作。

来源：衢江区人大农村民主法制建设课题调研组 　 作者： 方志强　责任编辑：阿景