根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定和《丽水市农民专业合作社运营发展情况专项审计调查工作方案》（丽审办〔2013〕8号），青田县审计局派出审计组，自2013年3月29日至2013年6月4日，对青田县农民专业合作社2011年至2012年运营发展情况进行了专项审计调查，并延伸10家农民专业合作社。现将审计调查结果公告如下：

一、被调查事项的基本情况

截至2012年底，青田县农民专业合作社工商登记有697家，注册资本75599.6万元，经营范围涉及农、林、牧、渔业，横跨全县34个乡镇（街道），经营的产品主要有农副产品以杨梅为主的水果、油茶等种植类，田鱼为主的养殖类、各种农家蔬菜类、家禽养殖类、深加工和茶叶、药材、花丛及农业生态开发等等。我县创建省级示范合作社5家，市级示范合作社12家，县级规范合作社71家。

2011年8月25日，青田县人民政府制定印发《青田县现代农业产业化扶持办法》（青政发〔2011〕94号），对合作社基地建设、产品营销、品牌建设、规范化创建等各环节进行全方位扶持。另在2009年12月，青田县政府出台了《关于加快我县油茶产业发展的若干意见）》（青政发〔2009〕154号）、《关于2009年油茶产业化发展若干扶持政策的通知》（青政办发〔2009〕181号），2010年10月青田县人民政府办公室印发了《2010年油茶产业发展扶持实施细则》（青政办发〔2010〕173号），制定了对油茶产业的扶持政策。2009年5月4日，青田县人民政府办公室印发了《青田县扶贫小额信贷实施细则》（青政办发〔2009〕57号），对全县范围内带动低收入农户发展生产的农民专业合作社（扶贫合作社）等纳入贷款对象，并给予贷款额度一定比例的贴息。

自2009年以来，青田县政府及相关部门发文制定了一系列包含专业合作社的财政扶持资金补助办法。如《青田县低收入农户发展资金项目管理实施细则》（青扶贫办〔2009〕28号），对全县200个低收入农户集中村内发展特色种养业及加工流通业的专业合作社（扶贫合作社）纳入扶持对象；《青田县现代农业产业化扶持办法实施细则》（青农产办〔2011〕1号），对项目的申报条件与奖励（补助）标准进行细化。

青田县扶持（补助）农民专业合作社资金实行专户核算，分别在财政支农资金专户、县级农业综合开发资金专户、财政扶贫资金专户、经贸发展资金专户、基本建设专户等专户核算，资金由财政专户直接拨付至被扶持（补助）农民专业合作社账户。2011年至2012年，青田县扶持（补助）农民专业合作社金额2635.84万元。

二、审计评价

审计调查结果表明：青田县农业、林业等部门积极落实县出台的各项扶持专业合作社政策。青田县农民专业合作社在统一采购生产资料、统一提供防治、统一提供技术指导培训、统一保底价格收购的基础上，通过发展农产品加工、储藏，延伸了产业链条，提升了产品附加值，加快了我县农业结构调整步伐，推动了农业规模的发展，有效地解决了农业标准化问题，提高了农产品质量安全水平和农业产业化经营水平，促进农民收入稳定增长发挥了突出作用，为广大农民发展致富搭建发展的良好平台。例如青田县联众果蔬种植专业合作社几年来解决农民就业，投入劳动力4000多工，增加农民人均年收入963元；青田县千峡湖农产品产销专业合作社2012年泉山桃销售额就达300余万元，农户收入比2008年翻了一番，农民生产积极性与日俱增；青田县七源稻米产销专业合作社从2010年开始农机一体化创办拖拉机耕田，插秧机插秧、收割机收割，测土配方施肥，统防统治，种优质大米，市场竞争力加大，农民平均年收入增加20%；青田县层林养殖专业合作社实行四统一模式，即统一提供苗鸡、统一提供防疫、统一提供料、统一回收，较好地确保农户的增收，降低其养殖风险。

但审计调查发现，农民专业合作社在设立、组织管理、经营运作、资金使用方面、主管部门职责履行情况等方面存在一些问题，应引起重视，有待进一步纠正和改进。

三、审计调查发现的主要问题

（一）合作社设立中存在的问题

1、农民专业合作社设立均存在虚假出资情况。

（1）青田县供销合作社名义股出资632.6万元。根据

青田县供销合作社提供的资料显示，县供销社入股的农民专业合作社共有16家，共计股本657.6万元。但实际上根据财务资料显示仅出资25万元，其余股金632.6万元都是事先和农民协商好，以名义股参与一起创建和创办农民专业合作社。

（2）农民专业合作社在设立时实际出资到位率低。抽

查的10家农合作社，工商注册资本合计941.12万元，实际出资合计仅232.15万元，出资率24.67%，仅2家合作社出资到位。

以上行为不符合《中华人民共和国公司法》第二十五条的规定：“ 股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额。股东以货币出资的，应当将货币出资足额存入准备设立的有限责任公司在银行开设的临时账户；以实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。”

2、部分合作社法人代表或实际运行者为公务人员。

（1）个别专业合作社法人代表系乡镇公务人员或工作人员。审计通过工商信息抽查发现，青田县江南好山茶油专业合作社、祯旺竹笋专业合作社、舒桥农产品产销专业合作社、惠民国蔬种植专业合作社（已国税注销）、绿农果蔬种植专业合作社注册地址为乡镇政府，均系乡镇工作人员为法人代表。

（2）农业局工作人员参股。抽查发现青田县七源稻米产销专业合作社成员中有4人为县农业局干部，每人出资50元；辰泰农机专业合作社法人代表则是县农业局农机站人员，其出纳会计均是由农机站人员兼职，现已国税地税注销，工商在注销中。

（3）个别专业合作社实为乡镇政府在运行。如抽查的青田县千峡湖农产品产销专业合作社由北山镇6个大学生村官带头设立的，实际上是由北山镇政府在控制运行；祯旺竹笋专业合作社实际上祯旺乡政府为申报项目而由乡农技人员注册成立的一个合作社。

（二）扶持政策、措施的制定和执行情况中存在的问题

1、政府对合作社资金扶持力度偏弱。

2011年至2012年，青田县涉农扶持（补助）总金额61622.9万元，其中扶持（补助）农民专业合作社金额2635.84万元，仅占涉农扶持（补助）总金额的4.28%；其中：县级扶持（补助）农民专业合作社金额789.2万元，仅占扶持合作社金额的29.94%。

通过财政拨款数据分析，2011年至2012年，青田县财政专户扶持（补助）农民专业合作社100个，金额2368.77万元，平均每个合作社获得扶持（补助）金额23.69万元，而获得扶持（补助）金额在23.69万元以下的合作社达81个，在10万元以下的合作社达58个，有个别合作社补助金额仅5000元、3000元。在资金投入安排上存在“平均主义”和“撒胡椒粉”现象，大项目少，小项目多，项目分散，难以进行有效的监管与管理，项目资金不能有效发挥应有的使用效益。

2、下拨到合作社的专项资金审批拨付不严，缺乏后续监管。

（1）青田县财政局通过支农资金专户、县级农业综合开发资金专户账拨款到农民专业合作社支付依据是上级文件以及项目主管部门审批盖章的资金报账申请单，拨款单后没有附项目相关费用支出资料。例如：根据浙农计发〔2010〕131号文件，青田县祯旺竹笋专业合作社创建1000亩无公害竹笋生产基地项目为2010年省农民专业合作社项目之一，该资金2011年1月由财政支农专户拨付至祯旺竹笋专业合作社，拨付凭证后未附上合作社有效的支出凭证。审计抽查该项目实施情况发现，该项目存在建设项目内容缩水、建设时间滞后等问题。不符合浙江省财政厅、浙江省农业厅、浙江省林业厅、浙江省海洋与渔业局联合印发的《省财政农民专业合作社专项资金管理办法》（浙财农字〔2009〕139号）第十三条的规定：“专项资金实行县级报账制，各地财政部门依据合作社有效的支出凭证及农口主管部门签署的意见，及时拨付补助资金。”和浙江省财政厅、浙江省农业厅、浙江省林业厅联合印发的《浙江省现代农业生产发展资金和项目管理实施细则（试行）》第二十五条的规定：“ 各地财政部门要按项目建设进度及时拨付项目资金，保证项目顺利实施。积极推行项目资金国库集中支付和县级财政报账制。各地财政部门、农口有关部门和项目实施单位要切实加强资金使用监管，健全财务核算制度，规范管理，确保专款专用，积极配合有关部门做好审计、稽查等工作。”

（2）财政部门对于下拨的项目资金，若省市相关部门要求检查，则配合检查，未能对资金使用情况进行后续延伸跟踪监管。审计抽查中发现合作社普遍未建立健全财务管理制度、票据管理不规范。不符合财政部门印发的关于《农民专业合作社财务会计制度》（试行）第一（八）条规定“财政部门依照《中华人民共和国会计法》规定职责，对合作社的会计工作进行管理和监督。”

3、个别合作社同一项目多头申报。

2012年6月12日，青田县供销社推荐青田县小舟山田鱼专业合作社的示范基地建设项目为2012年青田县供销合作社省财政扶持资金项目之一，项目建设内容为有机稻鱼种养基础设施建设、稻谷干燥机安装、厂房仓库建设、稻米加工包装设备安装、道路路基场地硬化，项目支出85万元，省下达扶持资金30万元（浙财企[2012]202号）。

青田县农业局、财政局、林业局、水利局（青农〔2012〕58号）2012年6月28日联合发文上报青田县小舟山田鱼专业合作社的《粮食加工场建设》项目为2012年度青田县农民专业合作社项目之一，项目申报书建设内容为新建粮食加工厂房、贮藏库、运输道及地面硬化、购置谷物干燥机等设备,项目总投资78万元,省下达扶持资金15万元（浙财农〔2012〕450号）。

经审核这二个项目的申报材料和相关支出发票，其实质为同一个项目。

4、虚报材料取得示范性合作社认定、获得财政扶持。

审计抽查了其中4家示范合作社申报书、3家合作社的项目申报书。其中3家示范合作社申报书、2家合作社的项目申报书中成员数、成员出资数量、成员出资总额、资产负债表等报表数据、运行机制等相关材料均为因申报要求而虚编。申报材料中均制订有诸如合作社章程、现金管理制度、财务开支审批制度等，但制度基本形同虚设，在实际操作中没有执行，达不到规范管理的目的。

（三）专业合作社的运营情况中存在的问题

1、部分合作社“一股独大”。抽查的10家农合作社中有5家合作社“一股独大”。如抽查的青田县小舟山田鱼专业合作社、欧鹤藏红花种植专业合作社、陈诚故乡毛竹产销专业合作社、层林禽业专业合作社实际为法人代表一人出资或垫资；青田县守良农业专业合作社工商注册资本是100万元，其中：法人代表章守良一人垫资40万元占注册资本40%。不符合《浙江省农民专业合作社条例》第十三条的规定：“单个社员或者社员联合认购的股金最多不得超过股金总额的百分之二十。”　　

2、未建立健全组织机构和内部管理机构。如抽查的10家专业合作社，未建立健全组织机构和内部管理机构的合作社8家。其中6家实质上均为法人代表一人在运行管理，另青田县七源稻米产销专业合作社实质上就是阜山乡前王村、坑边村、岗下村、陈宅村、周宅村这几个村成立一个合作社，主要是社长王贵雄等几个村长书记在管理，也不存在什么代表大会、理事会、监事会等组织机构，以及根据生产经营和管理需要设置内部管理机构。青田县层林禽业专业合作社实质上为家族管理，法人代表及其父母、丈夫等亲属在管理运行。

3、未建立健全运行机制。

（1）未建立健全财务管理制度、票据管理不规范。一是抽查的10家专业合作社建账核算的2家、流水账的3家、临时记账的1家、开始记账的1家、无账的3家。即使建账核算的也存在收入不入账、支出不全面的情况，无法真实、全面反映合作社财务情况。例如青田县千峡湖农产品产销专业合作社流水账结余与银行账户余额相差8万元，主要原因是收入未入账而支出又入账导致银行存款大于账上余额，并坐收坐支。二是票据管理均不规范。抽查的10家合作社均存在购买商品未开具正式发票或无凭据、白条领取大额工程款、原始支出凭证普遍未有合作社法人代表审批签字报销等情况。例如青田县千峡湖农产品产销专业合作社部分支出原始发票未取得，后相关人员根据流水账补写领款凭证作支出原始凭证，未能真实体现支出的经手人、用途等，发票均没有审批人签字报销。

（2）未建立民主决策、民主管理和民主监督的运行机制。合作社组织机构和民主管理制度不完善，结构松散、管理粗放、缺乏有效的民主监督机制，存在着一个人、少数人或乡镇政府说了算的现象。例如青田县小舟山田鱼专业合作社、陈诚故乡毛竹产销专业合作社、欧鹤藏红花种植专业合作社、守良农业专业合作社实质上是法人代表一人在运行管理合作社；青田七源稻米产销专业合作社实质上是三个村的村长、书记计5人在管理运行该社；青田县层林禽业专业合作社实质上为法人代表及其家属在运行该合作社；青田县千峡湖农产品产销专业合作社、祯旺竹笋专业合作社等其实质上是北山镇、祯旺乡政府在运行。

（3）未建立分配机制。抽查的合作社均没有按照专业合作社财务制度实行分配，未建立个人成员帐户。

4、“统一销售”发展方向的实现程度低。审计抽查的合作社在引导发展方面存在着统一销售实现程度低，偏离了合作社互助、引导的作用。

上述2、3、4情况不符合浙江省农业厅印发的《关于农民专业合作社规范化建设的意见》（浙农经发〔2005〕22号）第二点关于农民专业合作社规范化建设的主要内容。

5、财政资金的管理和使用情况中存在的问题

（1）部分省级项目建设内容缩水、建设时间滞后。

一是北山镇李坑村省级现代竹产业示范区建设项目内容缩水、建设时间滞后。

根据浙财农[2010]487号文件，青田县北山镇李坑村省级现代竹产业示范区系2010年省级现代林业生产发展资金项目，由青田县林业技术推广站负责，具体由青田县千峡湖农产品产销专业合作社实施。该项目需改建示范区主干道3公里，新建便道3公里，蓄水池4个；实施时间为2010年10月——2011年9月，项目建设需投资95万元，省补助资金50万元。

根据千峡湖合作社提供李坑村相关支付清单、建设合同、李坑村毛竹示范区项目验收单等资料显示：实际该项目至2012年6月才完成改建主干道1.2公里，便道1.082公里，水池2个。截至审计日，根据千峡湖合作社流水账显示：该项目收入50万元，支出33.9万元，结余16.10万元。其中18.05万元付给李坑村进行示范区建设工程款（村收据）。

目前，北山镇政府和合作社在积极组织人员实施项目剩余建设任务。

二是青田县祯旺竹笋专业合作社创建1000亩无公害竹笋生产基地建设项目建设时间滞后。

根据浙农计发〔2010〕131号文件，青田县祯旺竹笋专业合作社创建1000亩无公害竹笋生产基地项目为2010年省农民专业合作社项目之一，要求2011年2月前完成项目实施，省补助资金10万元。但实际上通过审阅该合作社原始支出凭证发现，该合作社2012年10月10日与村民饶绍毅签订协议书在毛竹林区建设一条1500米路基宽3米通毛竹山道路，工程在2012年12月30日前才完成，对毛竹林100亩基地进行了深垦挖。

（2）合作社项目资金被用于合作社所在村建设便民服务中心4万元。根据青农[2012]92号文件，县财政下达拨付青田县七源稻米产销专业合作社13万元资金，用于水稻集中育秧、省示范方建设。根据该合作社流水账反映：2012年11月26日、2013年4月16日在这笔资金里列支前王村（村长系合作社社长）便民服务中心办公场所建设4万元（水泥、钢筋、场地装修等17300元，办公家具2400元，场所布置广告费2980元，电脑、打印机、复印机等17320），其中购置的复印机（9560元）在阜山乡政府使用、购置的打印机（1100元）尚未安装使用。

上述行为不符合浙江省财政厅、浙江省农业厅、 浙江省林业厅、浙江省海洋与渔业局联合印发的《省财政农民专业合作社专项资金管理办法》（浙财农字〔2009〕139号）中关于专项资金支持的环节和浙江省财政厅、浙江省农业厅、浙江省林业厅联合印发的《浙江省现代农业生产发展资金和项目管理实施细则（试行）》中关于资金使用范围的规定。

6、合作社真正在经营运行的数量规模偏小。青田县专业合作社飞速发展，截至2012年底全县经工商登记成立的专业合作社697家，仅2012年就成立了212家合作社，但根据青田县国税数据显示：2012年在国税有销售收入以合作社名义开票的仅39家。据与合作社法人代表、农户进行座谈了解到，一部分农户成立农民专业合作社动机不纯，因注册成立合作社门槛低，手续简便，想通过合作社优惠政策获取资金补助，导致一部分合作社获得财政补助后，就不再运行，实际上是“空壳社”。例如抽查的青田县祯旺竹笋专业合作社成立就是为了申报项目，2006年11月工商注册成立，但从合作社账户及原始凭证等相关资料显示：合作社几年来基本未运行，就是一笔项目收入和几笔项目支出。

7、合作社在经营发展中存在困难。通过座谈、查询调查，了解到目前合作社有以下方面困难：

（1）人才匮乏。农民专业合作社的发展非常需要懂技术、善经营、会管理的各类人才，帮助科学规划、健康发展；缺乏财务、销售人员，没人愿意来合作社进行管理。

（2）技术落后。种养技术比较传统，急需学习、培养，以利于发展生态高效的精品农业、观光农业。目前全县专业合作社除了个别专业合作社有省级特派员以外，其它的专业合作社基本上没有。农民专业合作社基本上由农民组建，普遍存在着文化知识水平低下，接受能力差，技术、信息力量薄弱现象。

（3）资金紧缺、信贷难。合作社成立后资金力量薄弱，融资方式和渠道单一，面临资金紧缺、发展困难，尤其贷款难,虽然有关政策规定对农民合作组织贷款给予倾斜，但实际操作中很难。

（4）用地难。合作社兴办农产品加工企业，所需加工、晒场、仓库用地难以解决，希望能优先安排用地指标。

（5）风险很大。合作社将成员产品收购来，销售不出来造成滞销经营风险。

四、审计调查建议

（一）对农民专业合作社进行排查、分类扶持。一是对农民专业合作社进行大排查。审计调查发现有些合作社实际上是“空壳运行”，有名无实，建议农业、工商、税务等部门对农民专业合作社进行一次大排查，对没有实际运行的合作社进行注销。二是突出重点，分类扶持。建议由农业行政主管部门牵头，对享受财政补助的农民专业合作社进行一次全面的调查摸底，重点掌握合作社的经营管理状况、财务管理水平和财政补助资金使用绩效情况。按照合作社规模大小、经营管理水平高低、经济效益好差以及会计核算规范化程度实行百分制量化考核，按照得分高低进行分类管理、分类扶持。

（二）各相关部门形成合力，切实履行各自职责。一是农业、林业、水利、财政、工商、供销、税务、金融、科技等部门要加强协调与沟通，可以在组织机构上建立一个涉农项目协调机构、在技术上建立一个跨部门，集项目库管理、项目申报管理、公文办理管理、资金使用管理模块为一体的涉农项目信息系统，形成各部门共享的平台，提高专项资金公开化水平，预防财政资金的虚套。二是农业行政主管部门和其他有关部门、组织要严格依照合作社法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展开展业务指导、行业监管和法律宣传，建立完善内部管理制度，进一步提升合作社的业务技能和管理水平。项目主管部门要加强对项目的监督管理力度，切实履行项目监管职责，确保项目按批准的建设计划、财政补助资金的扶持环节执行。严把项目申报、立项审批关，资金拨付要跟随项目进度，并实地察看项目实施情况，把好项目验收关。同时，资金监管部门要加强联系沟通，全面掌握项目情况，避免同一项目多头审报、年年上报，部门随意审批等现象的发生，从源头上杜绝套取资金行为的发生。

（三）强化宣传培训监管，促进专业合作社规范发展。一是通过各种渠道和形式，加强有关农民专业合作社法律法规、政策法规的宣传，加强对农民专业合作社负责人、财务人员的培训，培养造就一批善经营、会管理、懂技术的农民专业合作社经营管理人才，逐步增强合作社的市场意识、合作意识、风险防范意识和法律意识，推动农民专业合作组织规范、快速、健康发展。二是强化监管，落实责任。首先应把好项目受益对象公示关，借助媒体或网络，将享受财政补助的对象、条件和补助额度及时予以公开，提高资金分配的透明度，接受群众监督。其次是加强对项目资金使用的跟踪监督和绩效评价，建立动态的监督检查机制；按照省管理办法对专项资金实行县级报账制，依据合作社有效支出凭证及主管部门签署意见进行资金拨付；对获得政府财政资金扶持的合作社开展定期或不定期检查，发现问题及时予以纠正。再次应严格落实责任追究制度，切实关注农民专业合作社财政扶持资金分配、管理、使用中存在的问题，严肃查处挪用、私分、套取政府扶持资金等违纪违法行为。

（四）强化联合重组，促进专业合作社做大做强。目前，农民专业合作社规模小，互助、引导还需进一步引导加强。争对这一现象，加强宣传倡导，组建主导产业农民专业合作社联合社，指导省、市级示范性合作社牵头组建联合社，引导小规模合作社加入联合社，明确合作社的发展方向，鼓励实施品牌战略，帮助社员开展标准化、规模化生产，拓宽销售渠道，实现生产与市场的有效对接，做大做强联合社，促进主导产业发展。

（五）加大政策扶持，增强合作社竞争力。一是出台政策，鼓励大学生到合作社创业就业，解决大学生到合作社工作的政治经济待遇。二是开展专业合作社的信用体系建设，联合金融机构做好合作社金融服务工作，加大对合作社的贷款扶持，有效缓解合作社融资难问题。三是出台合作社专项扶持政策，促进农民专业合作全面发展。